Reforma de las pensiones: ¿en realidad se necesita?

Lunes, 08 de Abril de 2013 07:12

Fernando Castillo Cadena, La revisión cuidadosa del sistema de pensiones concluye que para corregir la inequidad y la baja cobertura se necesitan medidas muy precisas: que los asegurados contribuyan más, o que aumente el gasto público. La propuesta del gobierno aún está en borrador. Foto: http://www.flickr.com ¿Ni urgente ni necesaria? El Ministro de Trabajo Rafael Pardo anunció una reforma pensional. Pero como él mismo explica, más que de una reforma, se trata de poner en marcha un nuevo modelo de protección a la vejez. El modelo propuesto, sin embargo, no es nuevo: parte de normas legales y constitucionales ya existentes. Analicemos si existen razones para reformar. Así las cosas, la reforma legal no parece necesaria: bastaría con que el gobierno profundizara los programas vigentes y ejecutara otro que hoy es letra muerta en la Constitución: los Beneficios Económicos Periódicos (BEPS) creados por el Acto Legislativo 1 de 2005. Ambos esfuerzos conllevan una obvia carga presupuestal. El decreto 604 de abril de 2013 implica poner en marcha los BEPS y por tanto refuerza el argumento de que no es necesario reformar todo el sistema. Baja cobertura, alta inequidad Los hechos muestran que el Sistema Integral de Seguridad Social no ha producido los resultados deseados y que sus subsistemas son excesivamente costosos, tanto en términos de eficiencia como de equidad. Por ejemplo, aunque hoy existe una cobertura en salud del 90 por ciento — cercana a la cobertura técnica universal — el sistema es costoso y, según los críticos, de baja calidad; aunque a veces en la crítica se tiende a confundir calidad con cantidad. Pero en lo que nos ocupa en este artículo, el panorama es realmente desolador: el Sistema de Pensiones adolece de una muy baja cobertura, aunque siempre ha sido así. Es costoso. Y además, es abusivamente inequitativo. En la exposición de motivos del proyecto de ley 155 de 1992, el gobierno sostuvo que una de las razones para reformar el sistema pensional era su baja cobertura, pues alcanzaba solo un 20 por ciento de la población. Según las cuentas (más bien optimistas) del Ministerio del Trabajo, hoy la cobertura asciende apenas al 31 por ciento, lo que representa una ganancia muy pequeña en términos de progresividad. Otras dos cifras inquietan a los analistas: actualmente se destinan casi 25 billones de pesos para pagar las pensiones de 1,6 millones de pensionados. Ese dinero representa el 4 por ciento del PIB y el 14 por ciento del Presupuesto General de la Nación. ¿Semejante esfuerzo para garantizar un solo derecho — el pensional — y a tan sólo 1,6 millones de ciudadanos, cuando hay 5,3 millones de personas en edad de pensionarse? Lo que más preocupa es la inequidad actual en el Régimen de Prima Media con Prestación Definida: los subsidios implícitos oscilan entre el 80 por ciento y el 40 por ciento de la cuantía de la pensión; las mínimas se subsidian en un 80 por ciento, las altas en un 40 por ciento o más. Por ejemplo, una pensión alta de 10 millones de pesos recibe un subsidio mensual de 4 millones de recursos públicos. Realmente inadmisible La reforma de la ley 100 de 1993 — mediante ley 797 de 2003 — intentó reducir los subsidios implícitos a la pensión de vejez en el Régimen de Prima Media, modificando la fórmula para calcular su monto e incorporando -por primera vez en nuestra historia- la variable “capacidad de pago” como determinante del monto. En general, a mayor capacidad de pago, menor monto de pensión. Ello sin duda representó un avance importante en términos de equidad. No obstante, la ley 797 aumentó el número de semanas exigidas para acceder a la pensión: en términos de protección a la vejez, esto implica un remedio peor que la enfermedad. Aunque no se conocen datos oficiales, la percepción generalizada es que el número de indemnizaciones sustitutivas y de devoluciones del saldo está creciendo proporcionalmente más rápido que el número de pensiones reconocidas. Rafael Pardo, Ministro de Trabajo Foto: http://www.rcnradio.com Afinando las cifras Otra cifra también deja mucho que desear: de una población en edad de trabajar cercana a los 36 millones de personas, tan sólo cerca de 7,7 millones son afiliados cotizantes al sistema. Aunque esta cifra se maquille restando la población inactiva — estudiantes, amas de casa — que son cerca de 13 millones, nos queda una población económicamente activa de más de 23 millones. Ahora bien, las cifras de la seguridad social registran unos 17 millones de afiliados, de los cuales, como arriba señalé, solo cotizan 7,7 millones. Descontando los afiliados a regímenes pensionales exceptuados, existen más de 5 millones de personas en edad de trabajar que carecen de una expectativa de protección a la vejez en regímenes contributivos y que son usuarios potenciales del sistema no contributivo. Pero este panorama languidece más aún si se tiene en cuenta que de los 7,7 millones de cotizantes activos, sólo 5,5 millones están protegidos efectivamente para los riesgos de invalidez y de sobrevivientes. En otras palabras: sólo está población de 5,5 millones ha cotizado al menos cincuenta semanas durante los últimos tres años (a diciembre de 2012). Como si fuera poco, el propio Ministro de Trabajo ha declarado que sólo 2 millones de afiliados van a recibir finalmente una pensión de vejez. Aparece entonces clara la necesidad de reformar al Sistema General de Pensiones, pues su objetivo principal, que es pensionar por vejez, no se está cumpliendo ni se va a cumplir, según los mismos pronósticos del gobierno, dando razón a los centros de investigación que desde tiempo atrás venían advirtiendo sobre esta situación. El costo del asistencialismo Sin embargo, en los Servicios Sociales Complementarios no se observa esta clase de problemas. El programa Colombia Mayor busca proteger a la población de adultos mayores en indigencia o en riesgo de ella, que no tienen capacidad de pago. Se trata de un programa asistencialista que otorga subsidios económicos y en especie a dicha población. El subsidio económico oscila entre 40 mil y 75 mil pesos mensuales. Según las cifras del Ministerio de Trabajo, hoy existen 933.000 beneficiarios. Sin embargo, el volumen potencial de beneficiarios es de 2,4 millones de ciudadanos. Si se otorgara un subsidio de 75.000 pesos mensuales a cada uno de ellos, el valor del programa sería de más de dos billones de pesos anuales. La meta esbozada por el Ministro de Trabajo es ampliar la cobertura. El otro componente de los servicios sociales obligatorios son los recién reglamentados BEPS. Este programa coexistente e interdependiente con el Sistema General de Pensiones promete subsidios del 20 por ciento sobre el aporte. Si se tiene en cuenta que el máximo permitido en el ahorro de los BEPS es de 885.000 pesos para el presente año y que la población objetivo es de 7 millones de ciudadanos, el programa tiene un costo explícito de más de 1 billón de pesos anuales. Una crítica que se le puede hacer al sistema de BEPS es el uso potencial de estos recursos por parte del afiliado para la adquisición de vivienda, pues esta no resuelve el riesgo de indigencia en la vejez. En conjunto, el costo explícito de los subsidios económicos de los programas sociales asciende a cerca de 4 billones de pesos anuales. Para alcanzar el éxito se requiere pues un respaldo presupuestal fuerte, es decir, una apuesta decidida del gobierno, pero no necesariamente una reforma legal, a menos que quieran elevarse las contribuciones al Fondo de Solidaridad Pensional. En fin, si bien es cierto que podrían necesitarse algunos cambios legales para mejorar el modelo, estos cambios no parecen tan urgentes, sobre todo si se tiene en cuenta que el sistema de BEPS apenas comenzará a funcionar este año. El foco de la reforma Lo que sí parece requerirse de modo urgente es mejorar la cobertura del sistema general de pensiones, pero entendiendo que los milagros no existen. La baja cobertura del sistema de pensiones parte de un problema que la política pensional no puede solucionar: la informalidad en el trabajo y la precariedad del empleo, en algunos casos patrocinada por el propio Estado. Por ejemplo, cuando vincula mediante contratos de prestación de servicios a trabajadores cuyas actividades corresponden al giro ordinario del funcionamiento estatal, práctica que se registra también en el sector privado. Ahora bien, el objetivo que debe perseguir el Estado con la reforma es ampliar la cobertura contributiva al sistema. Si bien es cierto que la cobertura no contributiva de corte asistencialista es equitativa y necesaria en Colombia, no resulta menos cierto que el Estado debe “empujar” a los ciudadanos hacia los sistemas contributivos, eliminando conductas de tipo free rider y minimizando problemas de riesgo moral. A este respecto, preocupa que los BEPS puedan servir de mecanismo para alimentar la informalidad. Es bien conocido el caso de afiliados al sistema no contributivo de salud que piden que no los afilien al sistema obligatorio “para no perder los beneficios” del SISBEN; una vez puesta en marcha la “solución” de los BEPS, ésta puede traer problemas de elusión y de evasión al sistema. Es innegable que la reforma pensional debe ser acompañada de un mecanismo financiero válido. La propuesta del gobierno en este sentido todavía no es clara. Lo que se propone en el “primer pilar” no corresponde a un régimen de prima media escalonada: es un régimen de reparto con un alto subsidio estatal. Independientemente de lo que usted cotice, nosotros le damos 87 millones para que financie su primer salario mínimo de pensión. En este sentido resulta más claro, mejor diseñado y más equitativo, el sistema de garantía de pensión mínima en el régimen de ahorro individual, vigente actualmente, que implica la entrega de un subsidio sólo al que no alcance a reunir el capital para financiar la pensión mínima. De otro lado, el gobierno debe aclarar la contradicción en que incurre cuando muestra que, en Colombia, un trabajador medio sólo puede cotizar durante 10 años, pero le parece viable exigir 1.300 semanas — 25 años — de cotización para acceder a la pensión. Como indicó el propio gobierno al presentar su propuesta, en España y Portugal sólo se exigen 780 semanas, en Estados Unidos 540, y en Chile 1.040. La política colombiana de reformas “paramétricas” fuera de contexto ha llevado en parte al fracaso del sistema pensional: según el gobierno, se le niega la pensión al 57 por ciento de los afiliados que la solicitan. Así que cualquier reforma que quiera ser exitosa debe observar el contexto social y económico, para determinar los parámetros pensionales que realmente pueden exigirse en nuestro país: 1.300 semanas de cotización es un parámetro que a todas luces parece desbordado. Sí a la reforma, no a la improvisación Lo anterior se traduce en la pregunta: ¿hasta dónde deben subsidiarse las pensiones en Colombia? La propuesta de Pardo a este respecto es valiente: sólo incurrir en subsidios para financiar una pensión mínima. Sin embargo, nuestra realidad parece aconsejar subsidios que superen el salario mínimo, para desincentivar la evasión. Lo que no parece viable es que un sistema subsidie pensiones legales que excedan dos veces la pensión media colombiana. Finalmente existe un punto que el gobierno no aclaró y que aparece sustancial: ¿quién va a financiar los gastos? Si el gobierno nacional piensa aumentar los aportes al Fondo de Solidaridad Pensional, también debe pensar que ello se convierte automáticamente en un desincentivo a la cotización. El Ministro tiene toda la razón en cuanto a la necesidad de una reforma pensional; sin embargo, no creemos que Colombia soporte más improvisaciones y más reformas de corto plazo que contribuyan a aumentar la inequidad y la inseguridad jurídica, cuyo costo social en términos de procesos administrativos y judiciales es bastante alto. Más vale una reforma pensional bien planteada, discutida y acordada con todos los estamentos -no solo con los empresarios y los sindicatos, que no representan a toda la población trabajadora — que una nueva improvisación: ya hemos tenido suficiente con las leyes 797 y 860 y con el acto legislativo 1 de 2005.