Pensiones en Colombia afrontan déficit de gobernanza

unperiodico.unal.edu.co, jUNIO 12 DE 2019, BOGOTÁ D.C.

Hernando Torres Corredordecano, Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales, Universidad Nacional de Colombia (UNAL)

UN Periódico Digital inicia la publicación de una serie de análisis con los que quiere aportar al debate público que, de tiempo atrás, han sugerido diferentes actores sociales y empresariales sobre la vigencia y composición de los regímenes pensionales de prima media y de ahorro individual con solidaridad, diseñados a finales del siglo XX.

Alrededor de cuatro millones de colombianos no cuentan con protección en su vejez por parte de las instituciones formales de la seguridad social. Foto: Nicolás Bojacá Miranda-Unimedios.

Los regímenes pensionales de prima media y de ahorro individual con solidaridad enfrentan hoy inmensos desafíos para cumplir con los postulados constitucionales de universalidad, sostenibilidad y logros de equidad entre los ciudadanos (trabajadores) que demandan protección social, ya que se busca reducir los riesgos sociales ante las discapacidades de las personas y de su llegada, en condiciones dignas, a la etapa de la vejez.

En medio del debate aperturista de los años noventa se rompió el monopolio que tenía el Estado sobre el Sistema de Seguridad Social y se creó un sistema dual –o paralelo– de pensiones, cuyas reglas se establecieron en la Ley 100 de 1993, junto con el sistema de “empresarización” de los servicios de salud.

En cuanto a las pensiones, se abrirían las puertas para interrogantes sobre la caracterización de los regímenes administrados por el Estado y por los recién creados fondos pensionales, y se subraya el aspecto de la administración, pues la naturaleza de los recursos –vía cotizaciones– de las empresas y de los trabajadores son públicos, situación que es advertida por la Corte Constitucional al calificarlos como “recursos parafiscales”, dado que no se incorporan al Presupuesto General de la Nación, pues tienen una destinación específica.

Lo anterior conduce a señalar que en Colombia no es apropiado hablar de “pensiones privadas”; por eso sería conveniente precisar en este punto que existe gestión pública y privada de unos recursos de naturaleza pública, los cuales deben ser gobernados según lo establecido en la Constitución Política, con la dirección, coordinación y control del Estado, “garantizando a todos los habitantes el derecho irrenunciable de la Seguridad Social” (arts. 48 y 365 de la CP, 1991, y demás normas constitucionales). 

Sobre la adjudicación del derecho

Esta característica sobre la naturaleza y gestión de los regímenes pensionales no resuelve el asunto de la adjudicación de los derechos entre los trabajadores afiliados al régimen de prima media o al de capitalización; en efecto, como lo afirma el sociólogo francés Robert Castel en La inseguridad social, una sociedad asalariada “no es solamente una sociedad en la cual la mayoría de la población activa es asalariada. Se trata sobre todo de una sociedad en la que la inmensa mayoría de la población accede a la ciudadanía social, en primer lugar, a partir de la consolidación del estatuto del trabajo [y, en segundo lugar,] los miembros de la sociedad salarial han tenido activamente acceso a la propiedad social que representa un homólogo de la propiedad privada, una propiedad para la seguridad”.

De estos enunciados se anotan dos grandes restricciones: en primer lugar, la débil asalarización del conjunto de la población activa, más de la mitad de la cual se registra como trabajadores informales, por cuenta propia, misionales, temporales, precarios y campesinos, fenómenos que genéricamente se asocian con la “desestandarización del trabajo”; y en segundo lugar, en los eslabones que caracterizan la producción, el empleo y las pensiones, construidos sobre el piso de la ciudadanía social, esto es, ciudadanos con titularidad de derechos. La adjudicación de derechos se realizó sobre los escenarios de una aguda desigualdad, desencadenando prestaciones diferenciales según se trate del régimen de prima media o de ahorro individual.

Según este contexto, corresponde centrar el debate en la conceptualización del contenido de la “pensión”, pues como agrega Castel: “no es una medida de asistencia, es un derecho construido a través del trabajo. Es la propiedad del trabajador constituida, no según la lógica del mercado, sino a través de la socialización del salario: una parte del salario retorna en beneficio del trabajador (salario indirecto). Se podría sostener que es una propiedad para la seguridad, que ampara al trabajador fuera del trabajo”.

No es apropiado hablar de “pensiones privadas”; existe gestión pública y privada de unos recursos de naturaleza pública, los cuales deben ser gobernados según lo establecido en la Constitución Política, con la dirección, coordinación y control del Estado, “garantizando a todos los habitantes el derecho irrenunciable de la Seguridad Social”. pensiones: entre públicos y privados   La ley y las desigualdades pensionales

La ley y las desigualdades pensionales

Habría que preguntarse si, además de la composición heterogénea de la que nos ilustra la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal) sobre la producción y el mercado del empleo, el diseño normativo introduce factores de desigualdad en la configuración de los dos regímenes, aunque aparentemente los trabajadores presentan los mismos presupuestos fácticos y jurídicos.

De esta manera nos interrogamos: ¿por qué dos trabajadores que inician en una misma empresa privada o estatal tienen igual permanencia en su vinculación a los regímenes pensionales y tienen igual volumen de cotizaciones logran montos diferentes en su mesada pensional, si el uno estaba afiliado a un fondo de pensiones y el otro al régimen de prima media? A pesar de que confluyen varios factores para generar posibles escenarios de experiencias en situaciones semejantes, ¿cómo y por qué se motiva la asignación desigual de recursos públicos?

Justamente una reflexión del filósofo del derecho Ronald Dworkin ilustra sobre una eventual desigualdad manifiesta en la ley: “la distribución de la riqueza es producto del orden legal: la riqueza de un ciudadano depende enormemente de las leyes que haya promulgado su comunidad (no solo de las leyes que regulan la propiedad, el robo, los contratos y la responsabilidad civil, sino sobre la legislación sobre bienestar, la legislación fiscal, la de carácter laboral, las leyes sobre derechos civiles, la legislación que regula el medio ambiente y otras legislaciones para prácticamente todo). Cuando un Gobierno promulga o sostiene un conjunto de leyes en vez de otro, no solo se puede predecir que la vida de algunos ciudadanos empeora por esta decisión, sino también, en gran medida, qué ciudadanos serán estos”.

El diseño de cada sistema pensional que consagra derechos debe reflejar la especificidad de una sociedad cuyo foco central corresponde a la estructura productiva, en la que se inserta el trabajo productivo moderno, generador de valor, y a partir de esa condición se establecen los vínculos con los sistemas pensionales.

Escenario de controversias

En este punto, un debate sobre la estructura y naturaleza de los regímenes –modelo paralelo– debe abordar los presupuestos teóricos y fácticos que la soportan. Ahora bien, en la discusión pública presentada, a través de los medios de comunicación han sido privilegiados los voceros de los fondos privados, quienes proponen diversas modalidades de reformas básicamente paralelas de los dos regímenes, incluso pasando por quienes proponen la eliminación del régimen de prima media, como lo plantea la Asociación Nacional de Instituciones Financieras (ANIF).

Todo esto ha evidenciado una centralidad en el enfoque puesto en los escenarios financieros y no así en el enfoque de los derechos ciudadanos, para quienes el acceso de los trabajadores a la seguridad social (pensiones) es parte de un derecho fundamental y por ello deber verse como un mandato de maximización de alta prioridad tanto para las sociedades del trabajo –asalariadas o no– como para el Estado contemporáneo, cuyo papel central debe ser el de ejercer la función de redistribución en una sociedad muy desigual, catalogada por el Banco Mundial con un coeficiente de Gini de 0.53 (2016), que junto con Brasil y Honduras figuran entre las cinco sociedades más desiguales del mundo, y que según el DANE corresponde más bien a un coeficiente que gira alrededor de 0.51.

Un enfoque restringido

Un sistema pensional, en cualquiera de sus modalidades, surge de la necesidad de proteger en su origen a la población trabajadora asalariada contra los eventuales riesgos que se presentan en el ciclo de la vida activa, sea un accidente de trabajo, de incapacidades limitantes, de enfermedades, del decaimiento de la vida laboral o ya sea que haga referencia a un hombre o a una mujer –en la combinación tradicional del derecho–. De ahí que el diseño de cada sistema pensional que consagra derechos debe reflejar la especificidad de una sociedad cuyo foco central corresponde a la estructura productiva, en la que se inserta el trabajo productivo moderno, generador de valor, y a partir de esa condición se establecen los vínculos con los sistemas pensionales.

Producto de las luchas obreras, sus fundamentos iniciales surgen en la primera Revolución Industrial, cuando se organiza el trabajo moderno y aparecen las empresas y los trabajadores de las fábricas; a su vez se diseña y se pone en marcha el Estado moderno,  quien para ese momento ejerce la gobernanza de las diversas sociedades del trabajo.

Cerca de cuatro millones de colombianos quedan sin protección en su vejez por parte de las instituciones formales de la seguridad social, ante lo cual el Estado ha reaccionado creando programas asistenciales, que no forman parte de los regímenes pensionales, como Colombia Mayor, los BEPS y los subsidios para completar pensiones.

Este modelo de la sociedad asalariada se incorpora a los países de América Latina con las respuestas características que institucionalmente crea la Alemania de Otto von Bismarck (1881), a mediados del siglo XIX, y que se expanden en nuestra región en la primera mitad del siglo XX. Su marco económico institucional se diseña para que esté integrado por trabajadores industriales formalizados, dependientes y trabajadores por cuenta ajena de tiempo completo, con seguridad en el trabajo y con prestaciones sociales. Igual mirada se da para los empleados del Estado.

Para el profesor Hernando Torres, decano de la Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales, el debate sobre la reforma pensional está centrado en el tema financiero dejando de lado los derechos de los ciudadanos, para quienes el acceso a una pensión es un derecho fundamental. Foto: archivo Unimedios.

El diálogo con la realidad

Del diálogo con la realidad de nuestro sistema económico y laboral surgen las cuestiones sobre los alcances desiguales logrados por los regímenes evaluados, teniendo como referente los derechos fundamentales, particularmente el derecho fundamental a la pensión.

Si el derecho a la pensión es un derecho universal, ¿por qué solo una parte de los ciudadanos pensionables (estimados en cerca de 6,3 millones de colombianos*) accede a ese derecho fundamental? En las estadísticas se considera que de los pensionables –las mujeres por encima de los 57 años y los hombres que superan los 62 años– solo accede un 36 % contabilizando, además del sistema dual, los demás regímenes especiales y exceptuados (alrededor de 780.000), cifra que ilustra la baja cobertura del sistema pensional colombiano si se compara con los trabajadores activos o los afiliados a los dos regímenes y que cotizan.

Con el propósito de ilustrar el debate, referenciando las cifras establecidas por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la Superintendencia Financiera y Colpensiones, fuentes que en su totalidad estiman un volumen de 2,1 millones de pensionados (pensiones ordinarias, especiales, exceptuadas y convencionales), se anota que la mayoría recibe pensiones comprendidas entre 1 y 2 salarios mínimos mensuales; a ello habría que agregar los cerca de 150.000 pensionados de los fondos privados. Con este panorama se puede observar que cerca de 4 millones de colombianos quedan sin protección en su vejez por parte de las instituciones formales de la seguridad social, ante lo cual el Estado ha reaccionado creando programas asistenciales, que no forman parte de los regímenes pensionales, como Colombia Mayor, los BEPS y los subsidios para completar pensiones.

Con estos elementos de ilustración se podría deducir que el país tiene un gran déficit de gobernanza en el sistema de seguridad social (pensiones) y que sería conveniente empezar a centrar el debate sobre lo que es significativo para los ciudadanos (trabajadores): acceso al derecho fundamental a la pensión con seguridad económica y reducción de riesgos en la vejez. Y nos preguntamos finalmente: ¿será que con las reformas parciales a los regímenes actuales se logrará una sociedad inclusiva?

(Escuche también:)

https://unperiodico.unal.edu.co/fileadmin/UN_Periodico_Digital/Imagenes/2018/Febrero/0226/ABR_Pensiones_Version_1.mp4

 Fondos privados de pensiones en Colombia

* Cifras estimadas por el autor con base en el Censo Nacional de Población y Vivienda (DANE, 2018).