Llama la atención que en el
discurso de instalación del Congreso el 20 de julio, el Presidente, al enunciar
los hitos de la acción legislativa del nuevo gobierno, no haya mencionado la
necesidad de una reforma de la legislación sobre pensiones, sin duda el área
más atrasada de la política social. Opinión de Jorge H. Botero.*
Según la Constitución, la Seguridad Social, de la cual las pensiones
hacen parte esencial, debe cumplir tres características: universalidad,
solidaridad y eficiencia.
Nada de esto ocurre con los mecanismos de protección de las personas que por su edad avanzada o limitaciones permanentes en su capacidad productiva, ya no se encuentran en posibilidad de trabajar. Tampoco existen mecanismos de protección adecuados en favor de quienes quedan privados de medios decorosos de vida por la muerte del jefe del hogar. No resulta extraño, pues, que en nuestro país uno de los factores para ser pobre, o caer en la pobreza, sea ser anciano.
En efecto: solo el 20% de los colombianos que han llegado a la ancianidad logran acceder a una pensión de retiro mientras que más del 80% de chilenos, uruguayos y argentinos la obtienen. Como la población cotizante es muy baja -apenas supera el 10% de la población económicamente activa- y la irregularidad de las cotizaciones es elevada, es evidente que el país no está progresando en la afiliación masiva de los trabajadores a la Seguridad Social contributiva. El requisito de universalidad, por lo tanto, no se cumple.
¿Y el de solidaridad qué? Funciona, en algunas dimensiones del sistema, de manera perversa. Como el valor capitalizado de las cotizaciones realizadas para acceder a las pensiones es inferior al capital necesario para fondear las pensiones garantizadas en el sistema estatal de reparto, de facto se concede un subsidio implícito al reducido número de trabajadores que las reciben; subsidio que, además, es regresivo, por cuanto crece en función del ingreso salarial del beneficiario. Así las cosas, los más pobres que deberían ser los principales -si no los únicos- beneficiarios de los subsidios estatales, reciben menos; parte de los recursos se “filtran” hacia los sectores medios y altos de la sociedad.
La tercera característica que debe tener la Seguridad Social es la eficiencia que, en este ámbito, puede tomarse como equivalente de la sostenibilidad financiera. En 2014 el pago de pensiones con recursos corrientes representa $40.6 billones, cerca del 20% del Presupuesto Nacional; así no ponga en jaque la estabilidad de las finanzas públicas, este es un monto cuantioso, que, por ejemplo, equivale al 86% de los recursos que se invertirán en las autopistas 4G en los próximos años.
El problema mayor consistiría en realizar la expansión de la cobertura que el país requiere mediante un sistema estatal deficitario como el actual, o por la vía (necesaria hasta cierto punto por razones de equidad social) de mecanismos no contributivos. Si este fuere el camino escogido, o el que finalmente prospera como consecuencia de la pasividad de las autoridades, la estabilidad de las finanzas públicas, que ya está en riesgo por la alta dependencia de la renta petrolera, podría resultar severamente amenazada a la vuelta de poco tiempo.
Lo dicho es suficiente para demostrar que el sistema pensional adolece de serias falencias y que se requieren correctivos de fondo, los cuales, hay que decirlo, no son fáciles de promover en el Congreso. El paso siguiente consiste anotar que buena parte de ellos obedecen a defectos estructurales del mercado laboral. En efecto: el desempleo ronda el 9% de la población económicamente activa mientras la informalidad bordea el 50% de la población ocupada. Estas cifras son pésimas si se las compara con países de grado de desarrollo similar.
Con las muy buenas tasas de crecimiento económico que nuestro país registra, es posible tener más empleos, y una proporción mayor de ellos, en el mercado formal, es decir, en aquel en donde se garantiza la afiliación a la Seguridad Social. Por fortuna, es lo que está sucediendo: mientras en el trimestre marzo-mayo el empleo total crecía al 2.0% anual, el empleo formal (con el criterio de pensiones) lo hacía al 8.3%. Este excelente desempeño depende de una razón fundamental: la disminución de las cargas parafiscales sobre la nómina realizada en la reforma tributaria del 2012. Hay que continuar avanzando por esa misma senda.
Ya en el campo específico de la normativa pensional, la medida más importante consiste en el cierre del sistema de reparto que antes operaba el ISS y ahora Colpensiones. Las razones ya se expusieron: es contrario a la equidad e insostenible. Sin embargo, reconociendo que una cirugía radical es complicada desde el punto de vista político, cabe una alternativa gradual. Ella consiste en impedir que el llamado régimen de prima media -RPM- reciba nuevos afiliados; todos los nuevos trabajadores tendrían que ingresar al régimen de ahorro individual con solidaridad -RAIS-. De este modo, se eliminarían los subsidios regresivos que le son inherentes, y se pondría coto a la trasferencia de pasivos desfinanciados al Gobierno Nacional.
En segundo lugar, es un hecho incuestionable, bondadoso y problemático que las expectativas de vida en Colombia, al igual que en el resto del mundo, están aumentando. Así las cosas, las únicas opciones posibles son: trabajar hasta una edad más avanzada, subir las tasas de cotización y disminuir el monto de las pensiones. Siendo claro que la primera es la mejor alternativa, se requiere ajustar la edad de retiro para quienes permanezcan en el RPM -por supuesto respetando las legítimas expectativas de quienes se encuentran cercanos a obtener la pensión-; e incrementar la edad y aportes requeridos para que el Estado suministre los recursos necesarios a los afiliados del RAIS que no logren obtener una pensión.
Por último, es indispensable fortalecer los mecanismos de solidaridad, tanto para proteger a los afiliados de la Seguridad Social que no logren acceder a una pensión a una determinada edad, como en pro de los muchos colombianos pobres que llegan a la edad senil sin protección alguna.
Respecto de lo primero, el Ministerio de Hacienda está trabajando en mecanismos para destrabar la posibilidad de que persones de bajo ingreso puedan contratar rentas vitalicias, que es el mecanismo adecuado para protegerlas del riesgo de extinción de sus fondos de retiro en caso de extralongevidad o caídas en las tasas de interés.
Con relación a lo segundo, el gobierno tuvo el acierto de crear el “Programa de Protección Social al Adulto Mayor”, el cual ya beneficia con apoyos regulares en dinero a un contingente del orden de 900 mil ancianos pobres. Habría que llegar con prontitud a cubrir la población objetivo que es del orden de 2.2 millones.
Todas estas iniciativas son congruentes con las recomendaciones de la OCDE, el denominado “Club de las buenas prácticas” al que Colombia quiere ingresar.
* Presidente de Fasecolda
jbotero@fasecolda.com
Nada de esto ocurre con los mecanismos de protección de las personas que por su edad avanzada o limitaciones permanentes en su capacidad productiva, ya no se encuentran en posibilidad de trabajar. Tampoco existen mecanismos de protección adecuados en favor de quienes quedan privados de medios decorosos de vida por la muerte del jefe del hogar. No resulta extraño, pues, que en nuestro país uno de los factores para ser pobre, o caer en la pobreza, sea ser anciano.
En efecto: solo el 20% de los colombianos que han llegado a la ancianidad logran acceder a una pensión de retiro mientras que más del 80% de chilenos, uruguayos y argentinos la obtienen. Como la población cotizante es muy baja -apenas supera el 10% de la población económicamente activa- y la irregularidad de las cotizaciones es elevada, es evidente que el país no está progresando en la afiliación masiva de los trabajadores a la Seguridad Social contributiva. El requisito de universalidad, por lo tanto, no se cumple.
¿Y el de solidaridad qué? Funciona, en algunas dimensiones del sistema, de manera perversa. Como el valor capitalizado de las cotizaciones realizadas para acceder a las pensiones es inferior al capital necesario para fondear las pensiones garantizadas en el sistema estatal de reparto, de facto se concede un subsidio implícito al reducido número de trabajadores que las reciben; subsidio que, además, es regresivo, por cuanto crece en función del ingreso salarial del beneficiario. Así las cosas, los más pobres que deberían ser los principales -si no los únicos- beneficiarios de los subsidios estatales, reciben menos; parte de los recursos se “filtran” hacia los sectores medios y altos de la sociedad.
La tercera característica que debe tener la Seguridad Social es la eficiencia que, en este ámbito, puede tomarse como equivalente de la sostenibilidad financiera. En 2014 el pago de pensiones con recursos corrientes representa $40.6 billones, cerca del 20% del Presupuesto Nacional; así no ponga en jaque la estabilidad de las finanzas públicas, este es un monto cuantioso, que, por ejemplo, equivale al 86% de los recursos que se invertirán en las autopistas 4G en los próximos años.
El problema mayor consistiría en realizar la expansión de la cobertura que el país requiere mediante un sistema estatal deficitario como el actual, o por la vía (necesaria hasta cierto punto por razones de equidad social) de mecanismos no contributivos. Si este fuere el camino escogido, o el que finalmente prospera como consecuencia de la pasividad de las autoridades, la estabilidad de las finanzas públicas, que ya está en riesgo por la alta dependencia de la renta petrolera, podría resultar severamente amenazada a la vuelta de poco tiempo.
Lo dicho es suficiente para demostrar que el sistema pensional adolece de serias falencias y que se requieren correctivos de fondo, los cuales, hay que decirlo, no son fáciles de promover en el Congreso. El paso siguiente consiste anotar que buena parte de ellos obedecen a defectos estructurales del mercado laboral. En efecto: el desempleo ronda el 9% de la población económicamente activa mientras la informalidad bordea el 50% de la población ocupada. Estas cifras son pésimas si se las compara con países de grado de desarrollo similar.
Con las muy buenas tasas de crecimiento económico que nuestro país registra, es posible tener más empleos, y una proporción mayor de ellos, en el mercado formal, es decir, en aquel en donde se garantiza la afiliación a la Seguridad Social. Por fortuna, es lo que está sucediendo: mientras en el trimestre marzo-mayo el empleo total crecía al 2.0% anual, el empleo formal (con el criterio de pensiones) lo hacía al 8.3%. Este excelente desempeño depende de una razón fundamental: la disminución de las cargas parafiscales sobre la nómina realizada en la reforma tributaria del 2012. Hay que continuar avanzando por esa misma senda.
Ya en el campo específico de la normativa pensional, la medida más importante consiste en el cierre del sistema de reparto que antes operaba el ISS y ahora Colpensiones. Las razones ya se expusieron: es contrario a la equidad e insostenible. Sin embargo, reconociendo que una cirugía radical es complicada desde el punto de vista político, cabe una alternativa gradual. Ella consiste en impedir que el llamado régimen de prima media -RPM- reciba nuevos afiliados; todos los nuevos trabajadores tendrían que ingresar al régimen de ahorro individual con solidaridad -RAIS-. De este modo, se eliminarían los subsidios regresivos que le son inherentes, y se pondría coto a la trasferencia de pasivos desfinanciados al Gobierno Nacional.
En segundo lugar, es un hecho incuestionable, bondadoso y problemático que las expectativas de vida en Colombia, al igual que en el resto del mundo, están aumentando. Así las cosas, las únicas opciones posibles son: trabajar hasta una edad más avanzada, subir las tasas de cotización y disminuir el monto de las pensiones. Siendo claro que la primera es la mejor alternativa, se requiere ajustar la edad de retiro para quienes permanezcan en el RPM -por supuesto respetando las legítimas expectativas de quienes se encuentran cercanos a obtener la pensión-; e incrementar la edad y aportes requeridos para que el Estado suministre los recursos necesarios a los afiliados del RAIS que no logren obtener una pensión.
Por último, es indispensable fortalecer los mecanismos de solidaridad, tanto para proteger a los afiliados de la Seguridad Social que no logren acceder a una pensión a una determinada edad, como en pro de los muchos colombianos pobres que llegan a la edad senil sin protección alguna.
Respecto de lo primero, el Ministerio de Hacienda está trabajando en mecanismos para destrabar la posibilidad de que persones de bajo ingreso puedan contratar rentas vitalicias, que es el mecanismo adecuado para protegerlas del riesgo de extinción de sus fondos de retiro en caso de extralongevidad o caídas en las tasas de interés.
Con relación a lo segundo, el gobierno tuvo el acierto de crear el “Programa de Protección Social al Adulto Mayor”, el cual ya beneficia con apoyos regulares en dinero a un contingente del orden de 900 mil ancianos pobres. Habría que llegar con prontitud a cubrir la población objetivo que es del orden de 2.2 millones.
Todas estas iniciativas son congruentes con las recomendaciones de la OCDE, el denominado “Club de las buenas prácticas” al que Colombia quiere ingresar.
* Presidente de Fasecolda
jbotero@fasecolda.com
