Por: Jorge Iván González
Al revés de lo que dicen el gobierno, los gremios y los medios, la caída de la reforma tributaria puede hacerle mucho bien a las finanzas públicas y también a la economía colombiana. Aquí están las razones.
Edna C. Bonilla Sebá* - Jorge Iván González**
Tres razones
Por tres razones es una fortuna que se haya caído la llamada ley de financiamiento (1943 de 2018):
- Porque las finanzas del Estado van a mejorar,
- Porque se puede atenuar el crecimiento del saldo de la deuda pública, y
- Porque es una oportunidad para repensar la reforma tributaria que necesita el país.
1. Las finanzas del Estado van a mejorar.
La norma fue considerada por varios analistas como una ley de desfinanciamiento porque en lugar de aumentar el recaudo lo iba a disminuir.
Hay dos evidencias que justifican esta afirmación. Una es directa y se desprende de las estimaciones del recaudo y de las exenciones, antes y después de la Ley. La otra es indirecta y se basa en las proyecciones del Marco Fiscal de Mediano Plazo. Veamos
Primera evidencia: el recaudo, las exenciones y beneficios fiscales.
La ley aumenta las exenciones y beneficios fiscales más que el recaudo, así que el balance final es negativo. Con toda razón se ha dicho que desfinancia. Gracias a la ley, en el 2019 se obtendrían unos 7 billones de pesos de recursos adicionales. Pero las exenciones creadas por la norma equivaldrían a 8,2 billones. Es decir que la reforma tributaria estaría generando un desbalance de 1,2 billones de pesos.
Es una fortuna que se haya caído la llamada ley de financiamiento.
Antes de la ley los beneficios tributarios ya eran enormes, de 13,7 billones, que, junto a los 8,2 billones adicionales, acabaron por sumar 21,9 billones.
Aunque la Comisión de Expertos Tributarios advirtió, con absoluta claridad, que no conviene admitir tantos beneficios y exenciones, el gobierno no le prestó ninguna atención. Y en lugar de aceptar esta recomendación hizo todo lo contrario, y aumentó los beneficios en un monto considerable.
Frente a esta abundancia de gabelas es comprensible la reacción airada de los empresarios ante el fallo de la Corte Constitucional. Sus mensajes han sido apocalípticos, y ahora sí reclaman la seguridad jurídica que olvidaron cuando las exenciones aumentaron.
Segunda evidencia: la caída de los recursos en el Marco Fiscal.
El gobierno ha reconocido que la ley fue de desfinanciamiento. Y esta aceptación es explícita en el Marco Fiscal.
Como se puede ver en el Cuadro siguiente, ese documento muestra que los ingresos del Gobierno Nacional Central caerían del 16,6% del PIB en el 2019 a 15,7% en el 2030. Las proyecciones del propio Ministerio de Hacienda son contundentes, y prueban que el gobierno reconoce que la ley de financiamiento no iba a aumentar la participación de los impuestos en el PIB. En el cuadro es notoria la caída de los ingresos.
Ingresos y gastos del Gobierno Nacional Central (2018-2030) como porcentaje del PIB
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Fuente: Ministerio de Hacienda, Marco Fiscal de Mediano Plazo
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Y para tratar de solucionar esta situación, al Ministro de Hacienda lo único que se le ocurre es imaginar que el gasto público también va a disminuir. Y sueña con una caída de su participación en el PIB del 19% en el 2019 al 16,7% en el 2030.
Así como en materia de impuestos se desconocieron las recomendaciones de la Comisión de Expertos, también por el lado del gasto se dejan de lado las propuestas que hizo la Comisión del Gasto, que consideró necesario gastar más y mejor.
Como el gobierno ya había incorporado la menor financiación en sus estimaciones, no ha tenido ningún inconveniente en hacerle eco a los mensajes alarmistas de los empresarios.
2. El crecimiento de la deuda pública se puede atenuar
Gracias a la caída de la ley de financiamiento es factible atenuar las presiones sobre la deuda pública.
Los gobiernos colombianos, y especialmente el de Duque, han cedido a la tentación Ponzi, más conocida en Colombia como el juego de la pirámide que ha arruinado a tantos incautos y cuyo último ejemplo ruidoso fue tal vez “el caso” David Murcia.
El famoso inversionista Ponzi —un inmigrante italiano que se enriqueció en Estados Unidos— creó pirámides especulativas basadas en un principio sencillo: pagar deudas viejas con deudas nuevas. Para que el mecanismo funcione es necesario ofrecer a los tenedores de sus títulos rentabilidades atractivas. El comportamiento Ponzi se ha convertido en un punto de referencia para describir situaciones, como las del gobierno colombiano, donde la única forma de responder a las deudas viejas es adquiriendo nuevas deudas. El gobierno ha intensificado la emisión de TES y de diversas modalidades de bonos.
El monto más alto del presupuesto del 2020, que se acaba de aprobar en el Congreso, corresponde al saldo de la deuda pública, que es de 59,7 billones de pesos. Este valor se distancia de manera considerable del segundo gran rubro, que es el de educación (43,1 billones).
Es claro que el gobierno ha optado por cubrir los faltantes fiscales a través de deuda pública, que crece como espuma. El saldo de la deuda del sector público no financiero está alrededor del 57% del PIB. En el 2012 el porcentaje era de 40,6%. El saldo de la deuda pública sigue creciendo sin que el gobierno haga nada para frenarlo.
Un buen ejemplo del manejo alegre de la deuda es la solución de “punto final” en el sector de la salud, que se hará mediante emisión de TES con diversos plazos de maduración. Este mecanismo traslada el problema a los gobiernos siguientes. Y, además, esconde su impacto fiscal porque estas emisiones de deuda se hacen sin que previamente se haya reconocido el gasto correspondiente en el presupuesto.
Gracias al hundimiento de la ley de financiamiento, el Estado tendrá mayores recursos que le pueden ayudar a disminuir el ritmo de crecimiento de la deuda pública.
Gracias al hundimiento de la ley de financiamiento, el Estado tendrá mayores recursos que le pueden ayudar a disminuir el ritmo de crecimiento de la deuda pública.
Lea en Razón Pública: Lo bueno, lo malo y lo feo de la Ley de Financiamiento
3.Repensar la reforma tributaria
No conviene volver a presentar la reforma que adoptó la “ley de financiamiento”.
Antes que actuar con afán, es preciso repensar dos temas fundamentales. El primero relacionado con los impuestos y el segundo con la productividad.
Los impuestos. La tributación tiene problemas serios que no resolvía la ley de financiamiento, y que valdría la pena considerar con mayor detenimiento. Destacamos tres.
- El primero es el bajo nivel de tributación. Como se observa en el cuadro siguiente, en el 2030 los ingresos apenas serían del 15,7% del PIB, que es una cifra muy baja en el panorama latinoamericano, y bajísimo cuando se compara con los países del norte de Europa, donde la presión tributaria supera el 50% del PIB.
- El segundo es la incapacidad de hacer una reforma tributaria que efectivamente sea estructural. En 27 años se han realizado 14 reformas, con alcances muy limitados e inspiradas en angustias de muy corto plazo.
- Y, finalmente, no se ha logrado armonizar la tributación del nivel nacional con la de los gobiernos locales. Aunque todas las veces se insiste en la necesidad de coordinación, este objetivo no se ha logrado.
La productividad. Vale la pena aprovechar estos días para replantear la falsa lógica de los gremios y del propio gobierno, que atribuyen al “exceso” de impuestos el desempeño poco satisfactorio de nuestra economía.
Esta relación de causalidad no es cierta, y le está haciendo mucho daño a la economía. En vez de ir contra la eficiencia productiva, los impuestos y el gasto del gobierno bien utilizados crean condiciones propicias para impulsar la inversión privada, y generar empleo, ingresos y crecimiento.
Puede leer: ¿En qué quedó la Ley de Financiamiento?
Conclusión
Según el comunicado de prensa de esta semana sobre su sentencia C-481 de 2019, la Corte Constitucional fue bastante ponderada al disponer que la inexequibilidad tenga efectos a partir del 1 de enero de 2020. Le da la oportunidad al Gobierno y al Congreso de discutir una nueva reforma en lo que resta del actual periodo legislativo.
El ministro de Hacienda ha dicho que “vamos a presentar exactamente la misma ley de financiamiento en el Congreso, eso lo haremos en próximos días, el Presidente Iván Duque nos dio la instrucción y se llevará el mismo texto”.
Esta sería una decisión equivocada. La ley de financiamiento tuvo serios problemas de trámite y, ni en lo formal, ni en lo sustantivo, es lo que necesita país. ¿Por qué no aprovechar esta nueva oportunidad para avanzar, entre otros temas, en la equidad tributaria?
Se le olvida al ministro que aún quedaban 21 demandas ante la Corte Constitucional.
*Profesora de la Universidad Nacional de Colombia
**Cofundador de Razón Pública. Para ver el perfil del autor, haga clic en este enlace.
Reflexiones al tema pensiones
Twitter: @orregojj
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