Por: Luis Hernando Barreto
Tenemos un enredo entre el control interno que ejercen las propias entidades del gobierno y el control externo que corresponde a las contralorías. Y el nuevo Contralor propone una reforma que acabaría de agravar el enredo.
Luis Hernando Barreto*
Oleada de
proyectos
Los
vientos de cambio que soplan desde la pasada campaña electoral, se hicieron más
fuertes con los 11,7 millones de votos que obtuvo la consulta popular contra la
corrupción.
Por eso
la lluvia de anuncios sobre las medidas que se tomarán para luchar contra la
corrupción por parte del Presidente, la Vicepresidenta y el
nuevo Contralor, así como los
proyectos de ley presentados por la Procuraduría, la Fiscalía y el senador Uribe.
La
eficacia del control fiscal es decisiva en esta cruzada contra la corrupción.
Pero la propuesta del nuevo Contralor Felipe Córdoba sobre el modelo de control
fiscal plantea serias dudas jurídicas. No porque no haya que cambiar el modelo,
sino por la orientación que justifica su propuesta.
Puede leer: La elección del
contralor: entre la técnica y la política.
La propuesta del nuevo contralor
Los principales elementos del
modelo de control fiscal que propone el contralor Felipe Córdoba son:
- “darle a la Contraloría una función
preventiva, concomitante y posterior. Hay que adoptar mecanismos para
vigilar todo proceso en contratación, previamente a la adjudicación”.
- que la Contraloría lleve a cabo “un
acompañamiento a los procesos y los contratos en las regiones a nivel
nacional”, y
- fortalecer la función investigativa de
la Contraloría para que “… tenga la capacidad de defender todo ese esquema
probatorio ante un juez de lo administrativo para tener toda una sanción
jurisdiccional”.
El
Contralor considera que el control posterior-o cuando ya se hizo el gasto- es
inoperante frente a la corrupción. Por eso y no sin razón, lo denomina “control
póstumo”. Y en consecuencia Córdoba propone que la Contraloría acompañe al
ejecutivo en la ejecución de los recursos públicos mediante la vigilancia
previa (preventiva) y la concomitante (mientras se ejecuta el gasto).
La vieja discusión
Durante
la vigencia de la Constitución de 1886, el control previo se prestó a la
coadministración por parte de las contralorías y, en no pocos casos, a las
prácticas corruptas de los auditores.
Lo
anterior fue resultado de la politización de la Contraloría General de la
República, entidad que en su momento sirvió de engranaje al clientelismo
político, con más de 17 mil cargos de libre nombramiento y remoción.
Córdoba propone que la
Contraloría acompañe al ejecutivo en la ejecución de los recursos públicos
mediante la vigilancia previa.
Esa fue
la razón de los constituyentes de 1991 para separar de manera tajante los dos
tipos de control —el previo y el posterior— dejando el primero para que lo
ejerza la misma administración pública (control interno, artículo 209 de la
Constitución) y el segundo a cargo de la Contraloría General de la República
(artículo 267).
Le recomendamos leer: Edgardo Maya,
una dudosa gestión.
Propuesta inconstitucional
Según
el numeral 7 del artículo 5 del decreto ley 267 de 2000 la Contraloría tendría
entre sus funciones la de hacer advertencias sobre operaciones o procesos en ejecución
para prever los riesgos graves que comprometan el patrimonio público.
Ciertamente
esta función de advertencia produjo sus frutos y durante su vigencia evitó
pérdidas cuantiosas al erario. Por ejemplo, en 2006, la Nación se benefició en
622 millones de dólares por el control de advertencia que indujo la subasta de Telecom.
Pero la sentencia 103 de 2015 de la Corte Constitucional declaró
inexequible el control de advertencia, con el argumento de que ella implicaba
una intervención previa de la Contraloría en la adopción de decisiones y la
culminación de los procesos u operaciones administrativas y, por tanto,
constituía una modalidad de coadministración.
La
parte clave de la sentencia de la Corte consistió en afirmar que el control de
advertencia era una forma del control previo y por lo tanto violaba los
principios constitucionales que prohíben la coadministración y establecen el
carácter posterior del control fiscal.
Es
claro que la función de advertencia o las funciones preventivas y concomitantes
del control fiscal, tal como las propone el Contralor Córdoba, son simples
eufemismos del control previo y, por tanto, son inconstitucionales.
No
bastaría con un Acto Legislativo para que la Contraloría asuma nuevamente las
funciones de control previo, habida cuenta de que el Congreso no es competente
para modificar losprincipios constitucionales. De hacerlo
estaría invadiendo la órbita del pueblo como poder constituyente y estaría
sustituyendo parcialmente la Constitución, lo cual no es permitido por la
Corte (Sentencia C-1200 de 2003).
La
única vía legal para que la Contraloría vuelva a asumir funciones de control
previo sería una Asamblea Constituyente.
El problema está en el control interno
La ineficacia del control
interno en cabeza del poder ejecutivo es un hecho evidente que sin embargo no
hemos puesto en tela de juicio. Esta es la razón principal para que los
corruptos se sientan tranquilos en las oficinas y pasillos de las entidades públicas.
A quien
legalmente le corresponde ejercer el control interno reglamentado por la Ley 87
de 1993, es a la misma administración pública que tiene a su cargo el control
previo llámese de advertencia, preventivo o concomitante.
El
problema del control interno nació al decidir que la oficina encargada de
llevarlo a cabo sería una dependencia subordinada al director, gerente,
ministro o presidente de la entidad pública respectiva lo cual quiere decir que
estas oficinas nacieron muertas.
El
fracaso del modelo estándar de control interno (MECI) también se explica
por la imbricación exótica de un modelo de autocontrol basado en valores y
diseñado por auditores privados para empresas privadas con ánimo de lucro (COSO), en un sector
público de corte burocrático basado en reglas, cuya estructura
jerárquica-funcional es pesada, confusa y caótica.
Un
sistema tipo COSO no puede funcionar sino a partir de una cultura
organizacional que realmente se oponga a la corrupción (algo que sí interesa a
los dueños de la empresa) y de la interiorización del autocontrol por parte de
los empleados. ¿Será posible lograr esto en la cultura de nuestro sector
público?
Lamentablemente
en cualquier entidad pública lo urgente predomina sobre lo importante, y el
control interno basado en valores tiende a ser visto como algo obstructivo.
¿Qué pasa con el control externo?
Si bien
la vigilancia externa que ejerce la Contraloría se limita a un control
posterior y selectivo, su gestión está amarrada a un exceso de rituales
procedimentales y de cumplimiento de formalismos (constitucionales, legales e
internos de auditoria) que la vuelven muy lenta y muy pesada.
Un
valor agregado importante de la Contraloría proviene de las auditorías a los
estados financieros y a la gestión de resultados de las entidades vigiladas,
pero no es frecuente que de allí se destapen los grandes casos de corrupción.
No existe una política de
control fiscal sistémica que haga coherente y útil para la sociedad lo que hace
cada organismo de control.
La
Contraloría carece de un centro de inteligencia que estudie y diseñe políticas
de lucha contra la corrupción de manera sistemática y permanente. Ciertamente
allí se necesitan investigadores, pero no solo, señor Contralor, para
fortalecer y blindar el acervo probatorio en los procesos de responsabilidad
fiscal, sino ante todo para salirle al paso a la gran corrupción.
No
tiene sentido que los procesos de responsabilidad fiscal sean una función
administrativa en cabeza de la Contraloría (juez y parte), cuyos fallos son
susceptibles de demanda ante el Consejo de Estado o los tribunales de lo
Contencioso. Los fallos de responsabilidad fiscal deben tener el carácter de
cosa juzgada jurisdiccional en el menor tiempo posible.
Diagnóstico coherente
El
Cuadro de abajo muestra cómo el Departamento Administrativo de la Función
Pública calificó de insuficiente e inefectivo el componente de administración
del riesgo del control interno de 13 departamentos, lo que coincidió con
riesgos de corrupción muy alto y alto que arrojó el índice de Transparencia por
Colombia para estos mismos departamentos.
Relación entre el índice
de transparencia y el control interno por departamentos
Fuente: Transparencia por Colombia y DAFP
Controles incoherentes
Pero
por otra parte la Auditoría General de la República en 2016 aprobó las cuentas
de 12 contralorías departamentales y calificó su gestión presupuestal y de
contratación de buena, además de dar una opinión razonable sobre sus estados
financieros. Mientras tanto el índice de Transparencia por Colombia clasificó a
estas contralorías en un riesgo alto o muy alto de corrupción para el mismo
año.
Relación entre el índice
de transparencia y los resultados de Auditoría General para Contralorías
Otro
ejemplo: La Contraloría General calificó la calidad y eficiencia del control
interno en 2016 de deficiente en general para toda la administración
pública nacional. No obstante, este informe califica de eficiente el control
interno de algunas entidades como la Fiscalía, el ICA, el SENA y el ministerio
de Transporte, cuando las mismas tienen un riesgo alto de corrupción según el
índice de Transparencia por Colombia.
Encuentre en RP: La mala idea de
abolir las contralorías regionales.
De lo
anterior se desprende la falta de armonía entre los sistemas de control fiscal
en Colombia. En otras palabras, no existe una política de control fiscal
sistémica que haga coherente y útil para la sociedad lo que hace cada organismo
de control.
Señor
Contralor, no por mucho madrugar amanece más temprano. No se apresure a
presentar el segundo día de su posesión el anunciado proyecto de acto
legislativo, que sería inconstitucional, no resolvería el problema de la gran
corrupción y en cambio agravaría el caos institucional que tenemos.
* Economista, agrólogo, politólogo y candidato a doctor en
estudios políticos y relaciones internacionales.
Reflexiones al tema pensiones
Twitter: @orregojj
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