Paula Delgado Gómez / @PaulaDelG
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El de la
próxima legislatura, si se presenta como anunció el presidente electo, será un
nuevo intento para corregir los problemas de un sistema pensional que lleva
décadas de ires y venires buscando la fórmula ideal.
Por lo menos tres leyes en los últimos 20
años han modificado el sistema pensional colombiano para sortear los problemas
de evolución demográfica, cobertura, mercado laboral, organización
institucional en seguridad social y gasto fiscal; esto sin contar las que lo
han intentado sin llegar a feliz término.
A pesar de los intentos, fallidos o no,
las reformas pensionales parecieran ser un asunto de nunca acabar y aún son
necesarios otros cambios, pues como manifestó hace unas semanas el experto que
asesoró a Chile en el diseño de su nueva política, Augusto Iglesias, “son
procesos que van sumando pequeños cambios para corregir distintos problemas”.
En pocas palabras, el objetivo es que a
mediano plazo el sistema se haga más equitativo, sostenible y alcance a la
población más pobre del país. Un documento de la Dirección de Estudios
Económicos del Departamento Nacional de Planeación (DNP) concluyó que las
decisiones tomadas en el pasado redujeron la deuda de la Nación, pero
acentuaron el desequilibrio por varios problemas asociados al sistema, los cuales
revisaremos más adelante, pues continúan vigentes, demostrando que son
necesarios, y cada vez más urgentes, grandes ajustes a las pensiones.
Hasta los años 40, las pensiones estaban a
cargo directamente de las empresas públicas o privadas. A mediados de esa
década el sistema se extendió a los trabajadores del Estado con la creación de
la Caja de Previsión Social (Cajanal), que se liquidó en 2009 por malos manejos
y corrupción. A finales de los 60, con la creación del Instituto del Seguro
Social (ISS), surgió el Régimen de Prima Media (RPM) y con él llegaron las
pensiones de invalidez, vejez y muerte, por ejemplo.
Se cree que en un momento la liquidación
de pensiones llegó a estar a cargo de más de un millar de establecimientos,
todos con condiciones diferentes, pero con un factor común: ninguno tuvo
reservas suficientes para garantizar los beneficios e incentivos acordados,
menos aún con cotizaciones tan bajas; esto dio lugar a subsidios del 80 al 90
%, amparados en negociaciones colectivas de los trabajadores.
Sólo por dar un ejemplo, la contribución
en el ISS únicamente se ajustó en 1985, cuando se elevó a 6,5 %, pero le dio a
la entidad tiempo suficiente para acumular una deuda importante.
Dado que la contribución seguía siendo muy
baja, la Ley 100 de 1993 la incrementó a 13,5 %. Esta norma es más conocida
porque con ella se creó el sistema dual de Régimen de Prima Media (RPM) y un
Régimen de Capitalización Individual Voluntaria y Obligatoria (RAIS), aunque a
ella también le debemos el aumento en la edad de retiro.
A la Ley 100 se le reconoce un aumento en
cobertura y una actualización de la tendencia demográfica. Sin embargo,
permitió profundas desigualdades entre los sistemas que creó, especialmente
porque los beneficios del RPM eran visiblemente mayores, haciendo la
competencia desigual. Tampoco eliminó todos los regímenes especiales; de hecho
se prolongó la transición de muchos de ellos, y tampoco se restringió el número
de organizaciones con licencia para otorgar pensiones.
Fue por ello que en 2001 un proyecto de
ley intentó corregir las desigualdades. Aunque ya se estaba discutiendo en el
Congreso, el gobierno del expresidente Álvaro Uribe lo retiró para reemplazarlo
por la Ley 797 de 2003. Entre los cambios que introdujo podemos resaltar los
siguientes: aumentó el porcentaje de aportes en relación con el salario y el
número de semanas laboradas requeridas y redujo las comisiones por
administración que se pagan a los fondos y a Colpensiones, el ingreso base de
cotización a 25 salarios mínimos y la tasa de reemplazo a un máximo de 80 %, es
decir el porcentaje que sobre su salario promedio se le reconoce a una persona
como su pensión. Finalmente, se corrigió el arbitraje entre los dos sistemas,
limitando los traslados entre uno y otro, se crearon nuevos mecanismos de
solidaridad para financiar a las personas de menores ingresos y se
restringieron los regímenes especiales.
Dos años más tarde, un nuevo esfuerzo
(Acto Legislativo 01 de 2005) aportó a la sostenibilidad financiera del
sistema, reduciendo los costos de transición y eliminando otros los regímenes
especiales que se mantenían. También defendió el principio de solidaridad con
la creación de los Beneficios Económicos Periódicos (BEPS), un esquema de
ahorro individual subsidiado para quienes no pueden cotizar al sistema
contributivo porque ganan menos de un salario mínimo.
Las mismas
preocupaciones
Una de las particularidades del sistema
pensional es que aun con los avances de los últimos años el debate sigue
girando alrededor de los mismos temas: equidad, sostenibilidad y cobertura, y
todavía se está en deuda con todos.
Un documento del CEDE de la Universidad de
los Andes señala que una reforma pensional debe incentivar la contribución bajo
el principio de acumulación; es decir, garantizándole a la gente que aportar de
más sí hará la diferencia. Pero eso se debe “complementar con beneficios altos
que mejoren la percepción del sistema en general”.
Hace unos años la sostenibilidad en
términos contributivos (o financieros) se aseguraba por el crecimiento de la
población; al revertirse la tendencia, el esquema depende de la productividad
de la fuerza laboral y la economía.
Dado que en Colombia las tasas de
informalidad son altas (entre 50 y 70 % del empleo total) y la estabilidad de
los trabajadores menos calificados también lo es, los costos pensionales se
incrementan de manera acelerada y las contribuciones de los empleados del
sector formal terminan pagando la estabilidad del sistema.
Dicho problema se ha solventado con
recursos públicos, pero como su proporción va en aumento es necesario encontrar
otra vía. Además, es prioritario que el uso del presupuesto de la Nación se
enfoque en reducir la desigualdad y prevenir la pobreza, no sólo en pagar
subsidios desproporcionados. En este punto particular, el CEDE propone crear
una red de apoyo para que quienes no puedan contribuir lo suficiente alcancen
una pensión.
La Organización para la Cooperación y el
Desarrollo Económicos (OCDE) advirtió que como el plan público de prestaciones
definidas es muy generoso, pero un reducido grupo de personas se beneficia de
él, contribuye a la desigualdad entre los adultos mayores. Un ejemplo de esto
es que en el RPM la pensión se calcula con el promedio del ingreso de los
últimos diez años, beneficiando a los trabajadores más calificados y de mayores
ingresos; así mismo, la tasa de reemplazo, entendida como el porcentaje del
salario que se refleja en la pensión, también es elevada (65 a 80 %), con
respecto a la mayoría de los países.
Esto se agrava con la llamada desigualdad
horizontal, pues cada reforma incrementa las diferencias entre los mismos
trabajadores y las condiciones son cada vez menos convenientes. La OCDE
recomienda reducir estos beneficios con cuidado, porque la experiencia de otros
países ha demostrado que, al hacerlo, se puede incrementar la pobreza.
También es importante hacer una transición
suave luego de una reforma, para no despertar inconformismos, especialmente en
las generaciones que asumen el costo del cambio; esto contribuye a que las
transformaciones sean duraderas.
En un evento organizado a mediados de año
por el Banco de la República, en conjunto con la Organización Internacional del
Trabajo y la Fundación CiSoe, se presentaron diagnósticos sobre los problemas
del sistema actual y distintas propuestas de reforma, así como análisis de las
tendencias internacionales y latinoamericanas.
Los participantes señalaron que la
sostenibilidad financiera del sistema depende de cambios de los parámetros
básicos del mismo: la edad de jubilación, la tasa de reemplazo y la proporción
de las pensiones heredadas. Todos estos tópicos son muy generosos en Colombia e
inconsistentes con la realidad que vive el país, por lo que deben ser
reformados.
Con respecto a la edad, cabe recordar que
el último aumento fue en 2003, cuando se fijó en 57 para las mujeres y 62 para
los hombres. Según la OCDE, una mayor exigencia que equipare los años de
hombres y mujeres y sea acorde con la esperanza de vida aumentaría la cobertura
y ofrecería mayores oportunidades para cumplir los requisitos necesarios, sin
mencionar que ayudaría a la sostenibilidad de las pensiones a largo plazo
En los países más desarrollados, la edad
promedio para pensionarse es de 64 años desde 1970 y la legislación estará
vigente hasta 2030. En las economías emergentes es de 60 años, pero se prevé
que para 2030 llegue a 62 años.
Sin embargo, para el economista y experto
en pensiones Freddy Castro, “aumentar la edad de pensión es lo mínimo; hay otra
serie de cosas que sí hacen la diferencia”. Entre ellas está la sostenibilidad
jurídica del sistema, pues en los últimos ocho años se han fallado una serie de
sentencias que cambian las reglas de juego y generan desequilibrios. Incluso el
DNP describió como un desafío del modelo pensional en Colombia los riesgos por
efecto y extensión de los fallos judiciales.
Esto genera que cada año se reliquiden
miles de pensiones debido a nuevas interpretaciones de las leyes vigentes, que
a la larga motivan a otros a buscar beneficios que le implican al Estado costos
adicionales. Si estas situaciones continúan, el resultado directo es la
generación de nuevas inequidades.
Finalmente, según la OCDE, resulta costoso
que las pensiones deban, por lo menos, ser equivalentes al salario mínimo (como
lo exige la Constitución). En Colombia, la pensión mínima representa
aproximadamente 60 % del salario medio, mientras que en los países de la OCDE
el promedio es de 20 %. Si se es flexible en esta limitación “podría ampliarse
la cobertura al tiempo que se contienen los costos fiscales”, sugirió el
organismo.
José Antonio Ocampo, codirector del Banco
de la República, apoyó la propuesta de que se permita, durante un período de
transición, que se paguen pensiones inferiores al salario mínimo. “Esto
permitiría integrar a Colombia Mayor y a los Beneficios Económicos Periódicos
(BEPS) al sistema de pensiones. El primero como el pilar de pensión básica que
alcance rápidamente a todos los adultos mayores pobres y el segundo como un
complemento de ahorro para la vejez de los trabajadores informales”, dijo.
En la próxima entrega de este especial le
explicaremos cuál es la vía para acceder a una pensión en Colombia, le
contaremos de cuánto puede ser su pensión y le mostraremos, con casos prácticos,
todas las opciones que tiene para usted el sistema de protección para la vejez
colombiano.
Reflexiones al tema pensiones
Twitter: @orregojj
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