En primer lugar, quiero agradecer a los miembros de la Academia Colombiana de Ciencias Económicas, y especialmente a su junta directiva, la honrosa distinción que me hacen al recibirme como miembro de número de esta respetable corporación. Esta exaltación, además de un gran honor, tiene implícito el enorme desafío de estar a la altura de ella para merecerla, más aún cuando he sido informado que me han asignado la silla que ocupó el académico Jaime Jaramillo Uribe. Este ilustre hombre de ciencias, le incorporó sociología a la historia y a la economía, y fue el promotor de una transformación de fondo en la orientación de la historiografía colombiana que condujo a la formación de la llamada «Nueva Historia». Esta manera de interpretar los hechos del pasado no se concentra en las batallas y los héroes sino que le da relevancia a los procesos económicos y sociales y coloca a los grupos étnicos, hasta entonces invisibilizados, como actores importantes del acontecer nacional. Los historiadores empezaron entonces a reconocer a los esclavos como actores económicos autónomos.[1] En el nuevo relato ya se puede apreciar no sólo la discriminación racial y social a que fueron sometidos sino el aporte significativo de esos grupos en la construcción de nuestra nación. Mi discurso de ascenso a miembro de número de la Academia Colombiana de Historia se tituló: “La evolución de la esclavitud y de la segregación social en Colombia”. Ese ensayo era, en el fondo, un homenaje a Jaime Jaramillo Uribe, pionero de la profesionalización de la historia en nuestro país, un hombre de provincia a quien hoy recordamos con admiración y gratitud.
Agradezco también a todas las personas que me acompañan en este acto, cuya presencia interpreto como un testimonio de amistad, que valoro en toda su dimensión. Saludo también de manera especial a quienes siguen esta sesión por medios virtuales.
He escogido como tema de mi ponencia para el día de hoy “La organización territorial y las finanzas de los entes subnacionales”, por ser asuntos de palpitante actualidad pero, sobre todo, porque durante 38 años he estado ligado a la lucha por la autonomía regional y la descentralización del desarrollo, ya sea como parlamentario, como miembro de la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, como gobernador del Atlántico y presidente de la Federación Nacional de Departamentos, pero también a través de numerosos artículos y ensayos, guardando siempre una línea de coherencia. La lucha por la distribución equitativa de los recursos de la tributación tomó fuerza en la Asamblea Constituyente de 1991 y la han continuado con empeño los economistas del Centro de Estudios Económicos Regionales del Banco de la República con sede en Cartagena, así como nuestro colega académico Amylkar Acosta Medina y los gobernadores de Colombia que son los que más sufren la carencia de recursos.
Pero ¿qué es la organización territorial? Es una estrategia de planeación y gestión encaminada a lograr una adecuada organización político-administrativa del Estado para propiciar un desarrollo humano socialmente justo, regionalmente equilibrado, ecológicamente sostenible y fiscalmente viable. Para ello es indispensable intervenir el orden territorial injusto y desordenado de nuestro país, para direccionar, a través de unos principios rectores, la construcción del país deseado desde el punto de vista ambiental, social y espacial[2]. Lamentablemente, la dimensión territorial no ha sido una prioridad de la política pública y ha estado ausente en los Planes de Desarrollo.
Se atribuye a Winston Churchill la originalidad de una frase que tiene sabor a admonición: la democracia es un plebiscito que se renueva diariamente. Esta aguda reflexión que incorpora una referencia temporal tiene también una inequívoca alusión espacial. La legitimidad de un sistema político y, por ende, su estabilidad, dependen en grado sumo de la manera como las diferentes unidades que integran el área de su jurisdicción contribuyen a mantener el consenso ciudadano en torno a dicho sistema, requisito fundamental para la supervivencia y vitalidad del Estado de Derecho. Y la forma más eficaz de estimular y fortalecer el compromiso del pueblo con las instituciones democráticas es darle al Estado una organización territorial que asegure la vigencia efectiva en todo el territorio y para todos los ciudadanos de los derechos que la Constitución les consagra.
Uno de los más serios desafíos de cualquier sistema político es la distribución territorial del poder Estado o, lo que es lo mismo, la asignación de competencias y recursos entre el nivel central de gobierno y los niveles subnacionales, sean ellos regionales o locales.
La lucha por la autonomía regional y la descentralización ha sido ardua y larga en todos los países, tanto en los regímenes democráticos como en los comunistas, precisamente por tratarse de eso: de la forma como se distribuye el poder político, que incluye la distribución de los recursos que se generan a través de la tributación.
El manejo adecuado de esta distribución es fundamental para la estabilidad política de las naciones y contribuye a su desarrollo económico y social, porque permite utilizar de manera adecuada la totalidad de los recursos humanos y naturales de su territorio. Las naciones que hoy exhiben los mejores índices de desempeño como democracias pujantes son ejemplo de una equilibrada distribución del poder entre el centro de gravedad de las decisiones políticas y la periferia. Por contraste, los Estados que no le han dado la debida atención a este reparto, o que han querido soslayarlo indefinidamente, se han visto sometidos a tensiones sociales o a fuerzas desintegrantes de la unidad nacional. Esta desestabilización se puede presentar aún en regímenes donde prevalece el totalitarismo y la opresión, como aconteció en la Unión Soviética que saltó en pedazos al impulso de la fuerza centrífuga de sus regiones inconformes con el centralismo de Moscú. Y todavía sigue el inconformismo, como lo demuestra el doloroso caso de Ucrania.
En el caso colombiano es importante conocer cómo comenzaron los ímpetus centralistas que llevaron a excluir a una parte considerable del territorio colombiano de los beneficios económicos y sociales que una sociedad democrática debe garantizarles a todos sus ciudadanos. Pero esa exclusión también ha privado al país del aporte que esas regiones le hubieran podido hacer al desarrollo nacional. El centralismo comenzó desde la época de la Colonia, sin embargo, por restricciones de espacio y tiempo en esta clase de intervenciones, me referiré apenas a algunas manifestaciones de ese fenómeno que empezaron a hacerse evidentes en la segunda mitad del siglo XIX.
Afloró en esa época una errónea concepción según la cual el mar y las zonas costaneras se consideraban territorios remotos, espacios del más allá, que poca o ninguna atención merecían de sus mandatarios. Era una actitud similar a la de los geógrafos y los historiadores de la Grecia Antigua, que cuando estaban describiendo la geografía del mundo y tenían que referirse a regiones más allá del mundo conocido, de las cuales ellos no tenían conocimiento, colocaban en los últimos extremos del mapa, esta advertencia: “De aquí hacia adelante no hay sino pantanos impenetrables o mar cuajado”[3]. Una idea similar primaba en la mentalidad centralista de nuestros gobernantes que veían de esa manera a Panamá, a Chocó y a toda la franja del Pacífico colombiano como pantanos insalubres de los cuales no había que preocuparse. Pero la desatención no era sólo de esas áreas sino de otras que constituían el contorno terrestre y marítimo de nuestro país, que eran consideradas de muy poco valor, tanto en sus recursos como en sus gentes.
Racismo y determinismo geográfico en el siglo XIX
Una de características de la llamada ciencia económica es que se ha apoyado mucho en las matemáticas, pero ha prescindido de la historia, de la sociología y de la psicología, que le serían más útiles en tratándose de una ciencia social. Aquí voy a apelar a la historia, porque nos permite ver cuándo y cómo empezaron estos ímpetus de exclusión territorial y discriminación social en el período republicano. Soy consciente de que esos prejuicios comenzaron en los siglos XV y XVI, y no se han podido desarraigar, porque como decía Albert Einstein “es más fácil desintegrar un átomo que desarraigar un prejuicio”.
Durante la segunda mitad del siglo XIX intelectuales pertenecientes a la élite santafereña[4] repetían unas ideas que en la época de la Independencia habían sido expuestas por Francisco José de Caldas, y fueron incluso más vehementes que el prócer payanés. En efecto, en su concepción imaginada llegaron a fraccionar el territorio nacional en dos grandes espacios, delimitados de manera arbitraria: un núcleo andino y unas áreas periféricas. Según esa descripción, el grupo que habitaba la parte central y montañosa de Colombia era de una categoría humana superior a la de aquellos que ocupaban la periferia. Incluso se atrevieron a considerar a los de la altiplanicie como la raza pura, en contraste con las razas impuras asentadas en las costas, selvas y llanuras de nuestro país.
En 1861, don José María Samper, un hombre ilustre y de gran cultura, en un escrito titulado Ensayo sobre las revoluciones políticas y la condición de las repúblicas colombianas, afirmaba:
“En toda Colombia debía necesariamente producirse este fenómeno: la raza europea, dominante políticamente, mil veces superior en lo moral é intelectual, y entrabada en su multiplicación por las preocupaciones que le impedían el cruzamiento con las razas diferentes, se reprodujo con lentitud, aglomerándose principalmente en las altiplanicies y las regiones de clima templado; mientras que las razas negra y cobriza tenían un desarrollo muy distinto…
“…las razas y castas debían tener, como tuvieron, su geografía inevitable y fatal: los blancos e indios de color pálido… y los mestizos que de ese cruzamiento naciesen, quedarían aglomerados en las regiones montañosas y en las altiplanicies; mientras que los negros, los indios de color bronceado oscuro, y los mestizos procedentes de su cruzamiento, debían poblar las costas y los valles ardientes”[5].
Varias de las ideas expuestas por José María Samper sobre la superioridad de lo que él llamaba la raza europea calcan el pensamiento español de la época de la conquista. Pero esos juicios carentes de fundamento científico permearon todos los ámbitos de la sociedad, y en la política pública produjeron una nociva segregación regional, llegando incluso a configurar la mentalidad de muchos gobernantes de nuestra nación, quienes en sucesivas etapas de la vida republicana confundieron la unidad nacional con la macrocefalia del poder central y convirtieron a Colombia en un claustro metropolitano excluyente. Esa concepción errónea ha influido, a través de los años, en la forma como se han distribuido territorialmente los recursos del Estado, y también en la escasa o nula utilización de los recursos humanos y naturales existentes en gran parte del territorio nacional. Una enorme porción del espacio geográfico que constituye la República de Colombia no ha sido utilizada ni adecuada ni eficientemente. El prejuicio de mirar a los territorios de la periferia, como “tierra del olvido”, ha sido funesto para los intereses nacionales y, especialmente, para mantener la integridad territorial de nuestro país.
Un ejemplo de esa mentalidad centralista que mira con desprecio a las zonas de frontera y considera que el mar con sus islas, islotes y cayos no es una fuente de riqueza sino una carga para el tesoro nacional, se puede apreciar en las instrucciones gravemente lesivas que el Ministro de Relaciones Exteriores, Clímaco Calderón Reyes, sobrino del general Reyes, le daba al Ministro Plenipotenciario de Colombia en Estados Unidos, Enrique Cortés, órdenes que afortunadamente no se materializaron porque hoy estaríamos lamentándonos de esa lesión enorme a nuestra integridad territorial. Manifestaba el Canciller de entonces en una comunicación fechada el 8 de mayo de 1905:
Desea el gobierno vender las islas de San Andrés y Providencia que ninguna ventaja le proporcionan y por el contrario ocasionan al Tesoro Nacional erogaciones considerables…”.[6]
El trato desigual que los españoles empezaron dándoles a algunas personas según la pigmentación de la piel se fue transformando en un trato desigual a ciertas zonas del país. La indiferencia y desdén con que se miraba a ciertos grupos humanos se convirtió en menosprecio a regiones enteras, de suerte que la segregación social adquirió una dimensión espacial. Nuestros gobernantes tenían una concepción de la geografía universal muy diferente a como la concebían los líderes de las grandes potencias, que consideraban de gran importancia geoestratégica zonas que los colombianos tenían como territorios lejanos y símbolos de lo inferior[7].
La actitud de no cuidar los territorios de frontera ha sido recurrente en los gobernantes del período republicano. A partir de la Constitución de 1821 cuando se consagró el principio del uti possdetis juris, los límites de Colombia debían ceñirse a los mapas del Virreinato de la Nueva Granada, como un título jurídico con validez internacional. Hoy los mapas de Colombia señalan que la extensión de su territorio es de 1.141.148 kilómetros cuadrados!. Es decir, hemos perdido unos 850.000 kilómetros cuadrados[8]. Esas áreas están ahora bajo el dominio de Venezuela, Perú, Ecuador y Brasil; además, se perdió Panamá y zonas extensas que hicieron parte del Virreinato de la Nueva Granada y que hoy pertenecen a Costa Rica, con el nombre de provincia de Veraguas, así como una franja de territorio que se prolongaba hasta el Cabo Gracias a Dios[9] incluida la zona de la Mosquitia que hoy ocupa Nicaragua, pero que en derecho pertenecía a Colombia, porque hacía parte del territorio de la Nueva Granada, como lo ordenaba la Real Cédula de 1803, que a la letra dice:
“El Rey ha resuelto que las islas de San Andrés y la parte de la Costa de Mosquitos desde el Cabo de Gracias a Dios inclusive hacia el Río Chagres queden segregadas de la Capitanía General de Venezuela, y dependientes del Virreinato de Santafé”.
No sólo hemos perdido inmensas zonas costaneras sino también las áreas marítimas anexas que reconoce el derecho internacional del mar. En el mapa que se presenta a continuación se puede apreciar hasta donde llegaba el territorio de Colombia por el lado noroccidental antes de las mutilaciones sufridas por la inveterada negligencia del ejecutivo central, que nunca ha visto el mar como un potencial de riquezas. Por eso, el mar no ha estado en las prioridades de la política pública, ni en los planes de desarrollo ni en las propuestas de ordenamiento territorial.[10] He leído varias veces el Informe Final de la Misión de Descentralización y no he encontrado en ese estudio la palabra mar.
GRAFICO No. 1
Fuente: Mapa presentado en la Conferencia Antecedentes, historia y porvenir del litigio Colombia Nicaragua, por el ex canciller Julio Londoño Paredes en la Sociedad Geográfica de Colombia, septiembre 27, 2020.
Pero los cercenamientos al mapa nacional no se han detenido. En el año 2001, Nicaragua interpuso una demanda ante la Corte Internacional de la Haya para que esta resolviera la cuestión de fondo sobre la disputa territorial y de delimitación marítima que sostenía con Colombia. El 19 de noviembre de 2012 la Corte de Justicia de la Haya falló de fondo y, aunque Colombia logró el reconocimiento de la soberanía que de tiempo atrás venía ejerciendo sobre el archipiélago con sus islas, islotes y cayos, perdió 75.000 kilómetros cuadrados de mar Caribe y de su fondo submarino, con un potencial considerable de hidrocarburos (petróleo y gas) y de una gran riqueza ictiológica conformada por peces, moluscos y crustáceos, especialmente pulpos, almejas, cangrejos, caracoles y langostas.[1] Hago esta referencia al mar porque nos hemos acostumbrado a considerar que el territorio de Colombia se limita a su espacio terrestre olvidando que existe una Colombia marítima casi tan grande como la continental[2].
Pero, ¿por qué nos han arrebatado esos enormes pedazos de territorio? Porque el Estado no ha hecho presencia efectiva y perdurable en esas zonas, no ha sembrado desarrollo ni realizado inversiones en esas áreas, que hubieran sido la mejor forma de afianzar la soberanía nacional.
La descentralización y la autonomía regional en la Constituyente de 1991.
Cuando se iniciaron las sesiones de la Asamblea, un grupo de constituyentes oriundos del Caribe colombiano teníamos muy claro que uno de los desafíos más importantes, en consonancia con la filosofía de un Estado Social de Derecho, era consagrar unas normas constitucionales que contribuyeran a eliminar o disminuir los profundos desequilibrios económicos y sociales existentes en nuestro país. Entendíamos perfectamente que en la periferia geográfica de Colombia, constituida por las zonas costeras del Atlántico y del Pacífico y por los territorios limítrofes con otros países, estaba concentrada la pobreza, ya fuese medida en términos monetarios o de otra índole. Los departamentos de esa franja exterior con el 37% de la población colombiana, tenían el 60% de las personas con necesidades básicas insatisfechas (el famoso índice conocido por la sigla NBI). Eran evidentes las disparidades regionales en la provisión de servicios esenciales para una vida digna. El gráfico No. 2, que se muestra a continuación, es un fiel reflejo de la realidad nacional y de la ostensible desigualdad entre regiones existente en 1991, un desbalance que, en términos relativos, se ha mantenido hasta el día de hoy.
GRÁFICO No. 2. Diferencias territoriales en Necesidades Básicas Insatisfechas
Fuente: DANE. Atlas Estadístico. Tomo II Social. Censo de Población y Vivienda 1993 y Censo General 2005.
Los cinco componentes del NBI son: a) tipo de vivienda y materiales de construcción de la misma, b) grado de hacinamiento, c) disponibilidad de agua potable, d) acceso a servicios sanitarios, e) asistencia escolar de los menores de edad, y, f) capacidad económica según nivel de ingreso.
El problema que encontramos los constituyentes de 1991, cuando estábamos redactando la Carta Política que nos rige, es exactamente igual al de hoy: una notoria insuficiencia de recursos de los entes subnacionales para atender adecuadamente las funciones asignadas por la Constitución y la ley. Esa insuficiencia ha sido, en gran medida, el resultado de una normatividad constitucional centralista que colocó a los departamentos y al 90% de los municipios de Colombia en una situación de precariedad tributaria. A la nación se le asignaron los tributos más dinámicos y de mayor rendimiento: el impuesto de renta y complementarios, el impuesto al valor agregado IVA y los impuestos generados por el comercio exterior. Por contraste, a los departamentos les dejaron los tributos provenientes de licores, tabaco, cigarrillos y juegos de azar, que son rentas raquíticas y erráticas, porque su recaudo se ve afectado por el contrabando, la competencia desleal y la evasión.
Pero la situación era más delicada, y lo sigue siendo todavía, en la medida en que los recursos destinados a atender esos servicios esenciales no sólo han sido insuficientes sino que se han concentrado en las regiones más prósperas del país que, además de tener las mayores coberturas de servicios públicos, son las que disponen de más ingresos tributarios, porque en ellas se localizan la mayoría de las actividades industriales y comerciales gravables. de la más alta jerarquía También una proporción importante de la producción nacional está localizada en la capital de la república y su importancia ha ido creciendo con el paso de los años. Así mientras en 1960 el PIB de Bogotá representaba un 15% del PIB nacional, esa participación se ha incrementado a un 26% en la actualidad. El desarrollo industrial se ha concentrado en la Región Andina Central donde se genera el 81% del producto bruto industrial mientras en la periferia de Colombia se genera el 19.%.
Se necesitaba con carácter urgente una redistribución del ingreso público nacional hacia los territorios y personas discriminados y excluidos de los beneficios del progreso y del bienestar social. Un primer paso fue fortalecer las finanzas de los departamentos y municipios, con el fin de reducir el enorme desequilibrio entre lo que recaudaba el ejecutivo central a través de los impuestos nacionales y lo recaudado por las entidades territoriales. En ese momento, la nación recibía el 75% de todos ingresos tributarios generados en Colombia, mientras los municipios y departamentos tomados en conjunto recaudaban un 25% (14% los primeros y 11% los segundos), lo que constituía un claro ejemplo de inequidad vertical en las finanzas públicas. Pero también existía inequidad horizontal porque el criterio fundamental que se utilizaba para distribuir los recursos transferidos era el número de habitantes[1], con lo cual se favorecía a las grandes ciudades que eran las menos necesitadas, porque los impuestos predial y de industria y comercio les producen muy buenos recursos.
La autonomía fiscal es la capacidad de generar ingresos tributarios propios para no depender de las transferencias. Esa es la razón por la cual en la literatura de las finanzas públicas la autonomía de una entidad territorial se mide como la relación entre los ingresos tributarios y no tributarios recaudados localmente y el total de gastos que debe asumir dicha entidad. Se entiende que mientras mayor sea esa relación mayor es la autonomía de la entidad territorial. Pero en el millar de municipios pobres de Colombia, que hoy están clasificados en la categoría sexta, no hay industrias ni comercios de significación, y como no hay una actividad productiva no disponen de una base gravable para generar recursos tributarios. Una manera de resolver este problema es asignarles tributos que han estado asignados a la nación o compartir una parte de su producido, con el fin de que puedan cumplir adecuadamente sus competencias constitucionales.
En la Asamblea Nacional Constituyente de 1991 propuse en la Comisión Quinta de esa corporación, asignarles a los departamentos el producido total del IVA, a imagen y semejanza de lo que acontece en algunas naciones industrializadas, como Alemania, donde una porción del IVA y del impuesto de renta está asignado a los länder, que son las entidades territoriales de nivel intermedio en que está dividida la República Federal de Alemania[2].
El delegatario Guillermo Perry, se opuso a que el IVA se destinara a los municipios o a los departamentos porque, según su opinión, se privaría a la nación de esa importante fuente de recaudo. Ese argumento, reciclado en la actualidad por voceros del neoliberalismo centralista, desconoce la dramática situación en que se encuentra la periferia geográfica de Colombia, donde el índice de necesidades básicas de muchos de sus municipios constituye una afrenta a la dignidad humana, ya que sus habitantes sobreviven en una situación similar a la de los países más pobres del África subsahariana.
Según las estadísticas que publica el DANE para el año 2022, 106 municipios tienen un índice de necesidades básicas insatisfechas (NBI) mayores al 75%, todos ellos situados en la periferia geográfica de Colombia. En algunos caso ese índice es mayor del 90%, es decir, son localidades que no han empezado a dar el primer paso en la senda del desarrollo, y su lamentable estado es una ofensa a la dignidad humana en un Estado Social de Derecho. A guisa de ejemplo: La Tola 99,58% (Nariño); Mosquera 98,54% (Nariño); Nueva Granada 96,36% (Magdalena); Vigía del Fuerte 96,07% (Antioquia); Santa Catalina 94,98% (Bolívar); Magüí Payán 94,08% (Nariño); Istmina 92,45% (Chocó); Murindó 92,14% (Antioquia); Santa Bárbara 91,47% (Nariño). Y frente ese drama humano muchos analistas no quieren ver la relación que existe entre la profunda desigualdad regional y los graves problemas de orden público que agobian a la nación. Si esos desequilibrios se siguen perpetuando no habrá paz estable ni duradera en Colombia. Los pueblos sobrellevan hasta cierto punto la pobreza, pero no toleran la desigualdad en bienes esenciales.
La asignación del IVA a los departamentos no logró la mayoría en la Comisión Quinta. Se debió acudir entonces al expediente tradicional de compensar la deficiencia de recursos tributarios de las entidades territoriales con participaciones en los ingresos corrientes de la nación. Es una descentralización fiscal espuria, en la que el gobierno central recauda los impuestos más importantes y dinámicos y luego le transfiere una porción de ellos a los entes territoriales que tienen la obligación de financiar con esos recursos las competencias que la Constitución les ha señalado. Pero esa descentralización condicionada para que sea eficaz debe hacerse por el monto adecuado y, en un país con profundas desigualdades, debe estar acompañada de una distribución equitativa. Eso fue precisamente lo que nos propusimos consagrar en la Constitución de 1991.
Fui uno de los tres ponentes designados en la Comisión Económica de la Constituyente para el tema de las finanzas territoriales. Los otros dos fueron los distinguidos juristas Jesús Pérez González Rubio y Helena Herrán de Montoya. Como yo era el único economista de la subcomisión, era lógico que tomara la iniciativa en el tema de las finanzas territoriales y, en ese contexto, me permití presentar los textos de tres artículos cuyo objetivo era lograr una mayor equidad interregional e intermunicipal en la provisión de bienes esenciales para una vida digna. Esos textos fueron aprobados con muy pocas modificaciones tanto en la comisión quinta como en la plenaria de la Asamblea, y se convirtieron en los artículos 287, 356 y 357 de la Constitución Política de Colombia.
El primero de los artículos mencionados introdujo un cambio trascendental en la Constitución Política al consagrar el derecho de las entidades territoriales a “Participar en las rentas nacionales” (artículo 287). Es decir, no es una simple opción del gobierno nacional asignarles a los entes subnacionales una porción de sus ingresos corrientes sino un derecho que estos tienen de participar en el producido de la tributación en Colombia. Los recursos de la tributación no son un patrimonio exclusivo de la nación, pertenecen al Estado, del cual la nación, departamentos y municipios son accionistas, por lo tanto, todos tienen derechos a participar de los ingresos tributarios que han contribuido a producir. De ahí que no se debe utilizar el término “transferencias”, que tiene una connotación de dádiva, sino el de “participación” que es más pertinente, como lo propuse en la Asamblea Nacional Constituyente y luego se adoptó en el Acto Legislativo 01 de 2001
Precisamente, en concordancia con el artículo 287, se estableció que, la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la nación debía crecer gradualmente de un 14% en 1993 a un 22% en 2001 (artículo 357). Igualmente, se incrementó el monto de las transferencias que los departamentos estaban recibiendo con el nombre de Situado Fiscal, y se dispuso en el artículo 356 que esos recursos debían aumentar anualmente “hasta llegar a un porcentaje de los ingresos corrientes de la nación que permita atender adecuadamente los servicios para los cuales está destinado” (artículo 356). Según los cálculos que habíamos hecho, al llegar el año 2001, es decir, en un lapso de 10 años los departamentos y municipios debían estar recibiendo un 46.5% de los ingresos corrientes de la nación y el gobierno central un 53.5%. El período de transición se estableció en diez años para que pudiera ser asimilable por las finanzas de la nación, sin causarle un traumatismo mayor, dadas las responsabilidades que tiene el ejecutivo central.
Esa distribución no sólo era más justa sino la más adecuada para que las entidades territoriales pudieran atender sus competencias constitucionales, que eran de la mayor jerarquía pues estaban destinadas a financiar en el caso de los municipios, la provisión de agua potable y saneamiento básico, y en los departamentos “la educación preescolar, primaria, secundaria y media, y la salud en los niveles que la ley señale, con especial atención a los niños”[3]. Es decir, eran recursos destinados al desarrollo humano de los colombianos, o como diría Amartya Sen, a potenciar sus capacidades para tener una población sana, educada y productiva. Se interpretaba así el espíritu de un Estado Social de Derecho y se respaldaban presupuestalmente los objetivos establecidos en la Constitución Política de 1991, para que no se quedaran como meros enunciados retóricos.
Cuando en la Constituyente nos impusimos la meta de que los recursos para los departamentos, distritos y municipios llegara a un 46.5% de los ingresos corrientes, ese porcentaje no fue una cifra sacada de la manga de la camisa sino el resultado de un análisis riguroso de competencias y recursos para atenderlas. Como no fue posible asignarles a esas entidades un impuesto importante como el IVA, o una porción significativa del impuesto de renta, como acontece en otros países, hubo que recurrir a una participación en los ingresos corrientes de la nación. Pero no como una dádiva de la nación sino como un derecho de las entidades territoriales por mandato de la Constitución.
Muchos de los que hablan de sostenibilidad fiscal y de inflexibilidades deberían saber cómo se reparte la tributación en otros países que no tienen la enorme desigualdad social y territorial que tiene Colombia. En España, actualmente, el 50 % del producido del IVA lo recibe la Administración Central y el otro 50% se le asigna a las Comunidades Autónomas[4]. Es decir, con el IVA recaudado, se hace una bolsa común, que luego se reparte entre la Administración Central y las Comunidades Autónomas, y eso independientemente del sitio donde se haya producido el bien o se haya vendido. El IVA pagado por un gallego al comprar un carro Seat fabricado en Barcelona se reparte entre todas las comunidades autonómicas. En el caso del impuesto de renta a la personas físicas (IRPF) un 34% por ley es para las comunidades autónomas. El Impuesto de renta sobres las sociedades es todo para el Ejecutivo Central, pero este es el impuesto que menos recursos genera. En Alemania, el impuesto sobre la renta de las personas se comparte así: 42,5% para la Federación, 42,5% para los länder y 15% paralos municipios. Y el IVA se comparte entre la Federación que recibe un 53,4%, los länder 44,6% y los municipios 2%. El impuesto a las sociedades se distribuye 50% para la Federación y 50% para los länder. El reparto del IVA que corresponde a los Länder, se realiza teniendo en cuenta la población pero también la capacidad fiscal per cápita de cada municipio, con lo cual se logra reducir en un 40% las disparidades regionales[5].
Compartir los impuestos de mayor recaudo entre la nación y los entes territoriales es lo que se debe hacer en Colombia si en verdad queremos tener un país con una genuina autonomía política, para que las entidades territoriales tengan recursos propios de significación y no estén mendigando transferencias de la nación, porque sin recursos la autonomía política queda reducida a estéril retórica. Pero como eso no se pudo lograr en la Asamblea Constituyente de 1991, lo mejor que pudimos hacer fue modificar el sistema de participación de las entidades territoriales en los ingresos corrientes de la nación que, en esencia, es lo que recauda el ejecutivo central por el pago de los impuestos nacionales. Bien interpretada la Constitución, esos ingresos tributarios no pertenecen a la nación, son del Estado y la nación los administra, pero de su producido departamentos y municipios tienen el derecho a participar de ellos como lo ordena el artículo 287 de la Carta.
Los miembros de la subcomisión de finanzas públicas de la Asamblea Constituyente de 1991 éramos conscientes de la necesidad de incrementar el monto de los recursos transferidos, pero también teníamos claro que esa medida necesitaba una complementaria: que los recursos agrandados beneficiaran primordialmente a las personas más necesitadas del país. Por eso, se estableció en el artículo 357 de la Carta del 91 una fórmula redistributiva que privilegiaba a los municipios que presentaban las mayores carencias de bienes esenciales. De ahí que el monto total de los recursos asignados a los municipios se distribuiría de la siguiente manera:
Un 60% en proporción directa al número de habitantes con necesidades básicas insatisfechas y al nivel relativo de pobreza del respectivo municipio; el resto en función de otras variables.
La norma consagrada tenía la equivalencia de un vigoroso Fondo de Convergencia Regional, lo cual era coherente con el objetivo de disminuir las desigualdades existentes en el territorio nacional. Sin embargo, dos reformas constitucionales, el Acto Legislativo 01 de 2001 y el Acto Legislativo 04 de 2007, se apartaron de la letra y del espíritu de la Carta y le quitaron a la fórmula establecida en la Constitución del 91 su potencialidad redistributiva.
Retroceso hacia la recentralización
El Acto Legislativo No. 1 de 2001, que fue la primera contrarreforma, creó el Sistema General de Participaciones y fusionó en un solo fondo todos los recursos que se transfieren a los departamentos, distritos y municipios, y dispuso que ese monto unificado se incrementara anualmente “en un porcentaje igual al promedio de la variación porcentual que hayan tenido los ingresos corrientes de la nación durante los cuatro (4) años anteriores…”. Este promedio móvil fue adoptado con el propósito deliberado de disminuir el ritmo de crecimiento de la suma que se transfiere a los entes territoriales a través del recién creado SGP. La segunda contrarreforma fue el Acto Legislativo 04 de 2007 que fue aún más regresiva porque desligó el monto de los recursos a transferir del crecimiento de los ingresos corrientes de la nación y se adoptó una fórmula arbitraria muy desfavorable para las entidades territoriales.
El resultado de las dos contrarreformas fue una pérdida considerable de participación del monto del SGP en los ingresos corrientes de la nación que, en términos porcentuales, cayó del 43% en 2002 al 21%, en 2023, como se puede apreciar en el Grafico No.3 [6].
Gráfico No. 3. Participación del SGP en los ICN del año 2002 al 2023
Fuente: Informe final de la Misión de Descentralización. Julio de 2024
A partir de una investigación del Centro de Estudios Económicos Regionales del Banco de la República[1] es posible estimar el monto de los recursos del SGP recortado a los entes territoriales entre los años 2002 y el 2023, como consecuencia de las dos contrarreformas constitucionales. Durante ese lapso los departamentos, distritos y municipios dejaron de recibir la suma de $388 billones castellanos de pesos constantes de 2018. Es decir un monto equivalente al 24.7% del PIB de 2023, o a 20 reformas tributarias, pero ante ese colosal recorte no se escuchó una sola voz de la cofradía centralista defendiendo a los departamentos y municipios. En cambio, hoy salen en coro los exministros de hacienda, los directores de centros de pensamiento y el Comité Autónomo de la Regla Fiscal (CARF) a quejarse porque el costo adicional del ajuste en el SGP sería de 2.5%% del PIB, con respecto al escenario base, lo que equivaldría a 2 o 3 reformas tributarias.
Los recursos que se recortaron con las dos contrarreformas constitucionales se los quitaron al desarrollo humano de millones de colombianos, que siguen en la penumbra del atraso sufriendo carencias en sus necesidades básicas. Lo justo es que a través de un nuevo acto legislativo se restablezca una fórmula de participación de los entes territoriales en los recursos corrientes de la nación, que les permitan atender adecuadamente necesidades esenciales que siguen insatisfechas y son el caldo de cultivo donde se incuba el grave problema de orden público que afecta a la nación. Durante el período del recorte de recursos se tuvo que incrementar notablemente el gasto militar de Colombia (del 1.8% del PIB en 1991 a 3.1% en 2022 pero hubo años en que represento el 4 o 4.5% del PIB, siendo el país de la región que mayor porcentaje de su PIB destina a este fin). Lo que se le quitó al desarrollo humano se tuvo que gastar en presupuesto de defensa para combatir a grupos terroristas que encuentran en los colombianos abandonados por el Estado mano de obra para sus actividades delictivas.
El acto legislativo 018 Senado 2024 apunta a restablecer en un lapso de diez años la participación de los entes territoriales hasta un 46.5%, como lo estableció la Constitución de 1991. Sin embargo, teniendo en cuenta que el reajuste debe ser fiscalmente viable es muy probable que se llegue a una solución de compromiso, en la que las entidades territoriales acepten una meta inferior al 46.5%, pero no tan baja como el 30.5% recomendado por la Misión de Descentralización. Los expertos de esta misión defienden el referido porcentaje diciendo que ese ha sido el promedio de los últimos 21 años, pero con ese porcentaje, agravado por el enorme recorte en el SGP, las entidades territoriales no han podido financiar adecuadamente las competencias que la Constitución les ha asignado en educación, salud y agua potable y saneamiento básico. Ni siquiera Bogotá cumple con lo que sería deseable en términos de calidad y cobertura de esos servicios. La tasa bruta de matriculación en prescolar en la capital de la república es de 41%. Y la mejor cobertura en ese nivel la tiene Atlántico con el 50.1%. En primaria y secundaria las coberturas son más altas, pero el gran desafío está en la calidad porque lo que existe es un apartheid educativo entre la educación que se ofrece en colegios privados, con profesores bilingües bien capacitados y, por otro lado, la educación en colegios públicos con profesores cuya competencia académica y didáctica es muy deficiente. Los efectos de ese trato desigual se ven en los resultados de las pruebas Saber 11, que muestran un país fragmentado e inequitativo. Además, falta avanzar mucho en bilingüismo y digitalización y se nos viene el reto de la IA, de tal manera que la educación necesita todavía muchos más recursos. Y en el ámbito de salud las entidades territoriales tienen el enorme reto de mejorar la calidad y ampliar el cubrimiento en enfermedades de alto riesgo, sobre todo en momentos de una transición demográfica que está llevando a un rápido envejecimiento de la población colombiana. Las salas de cuidados intensivos permanecen congestionadas, y pacientes en delicado estado de salud tienen que someterse a una riesgosa espera.
Ahora bien si, en aras de llegar a una conciliación, las partes acordaran una meta entre 38 y 40%, ¿sería viable el logro de ese objetivo con sostenibilidad fiscal? Debo decir que esto lo escribí 15 días antes de que se llegara al acuerdo del 39.5%, por eso quedé sorprendido cuando leí que ese era porcentaje que habían convenido los actores que estaban en controversia. Pero para justificar el rango que yo me permití sugerir mis cuentas eran así: la participación que se había reducido al 21,2% en 2023, va a estar en 25.7% en 2025 con base en el dato del presupuesto nacional presentado por el gobierno al Congreso. Obsérvese que de 2023 a 2025 la participación del SGP en los ingresos corrientes de la nación se incrementó 4.5%, sin que todavía esté aprobada la fórmula de distribución que propone el acto legislativo 018 Senado. Entonces uno podría preguntar: ¿Si se ha podido hacer un incremento en la participación del SGP de 2.25% por año, y se ha hecho de manera silenciosa e indolora, no se podrá lograr un incremento de 14.3% (40.0 – 25.7) en 10 años?
Mi respuesta es sí sería viable, porque se requiere un esfuerzo anual promedio de 1.9%, que es menor que el que se ha venido haciendo en los últimos dos años. Y con mucha más razón si la meta del 39% se debe lograr en 12 años, pues el Acto legislativo 018 sólo entrará en vigencia en el 2027, o sea, que se dispone de dos años más para seguir realizando incrementos graduales. Por supuesto, durante el período de transición la nación debe hacer esfuerzos importantes por mejorar su recaudo tributario y abstenerse de hacer gastos innecesarios. Al respecto es pertinente señalar que, según el Marco fiscal de mediano plazo (MFMP), el recaudo tributario de la nación como porcentaje del PIB es el más bajo de los países de la OECD por las numerosas exclusiones, exenciones, deducciones y descuentos que, en el año 2018, ascendían a 60 billones, y el monto de la evasión y elusión tributaria, según estimaciones de la DIAN, era de 80 billones[2]. Es decir, hay bastante margen para mejorar las fuentes de ingreso de la nación. Y por el lado del gasto es mucho lo que se puede ahorrar en gasto innecesario e inútil como lo evidencian las noticias del día a día. Más aun, lo que se necesita es reducir el tamaño del Estado central que ha crecido desmesuradamente y hay tiempo para tramitar y aprobar esa reforma durante los dos próximos años (2025 y2026).
Ha habido mucha desinformación y también se advierte desconocimiento de las normas que consagra la Constitución en cuanto al destino que se le debe dar a los recursos incrementados del SGP. Cuando propusimos en 1991 llegar al 46.5% en 10 años establecimos claramente en el texto constitucional que ese incremento no era para cualquier uso sino para financiar inversiones en educación, salud, agua potable y saneamiento básico, y lo hicimos porque los recursos transferidos a las entidades territoriales eran considerablemente insuficientes. Y la situación hoy es peor que la de entonces por el enorme recorte que ha sufrido en el SGP. Colombia necesita hacer un gran esfuerzo en términos de desarrollo humano porque todavía hay muchas necesidades y mucho atraso en esos sectores, incluso en los departamentos considerados prósperos y en las grandes ciudades. Por eso no se entiende que se esté proponiendo que los recursos incrementados del SGP se destinen para nuevas competencias. Eso equivaldría a quebrantar la esencia y el espíritu de un Estado social de derecho y condenar a millones de colombianos a que sigan sumidos indefinidamente en la trampa de la pobreza. Eso es lo que no ve la regla fiscal.
Tengo la convicción de que si se hace una valoración rigurosa de las necesidades de los departamentos y municipios en el área del desarrollo humano, los recursos que se están incrementado serían todavía insuficientes para financiar adecuadamente la educación prescolar, primaria, secundaria y media, y la salud en todos sus niveles como lo establece el la Constitución. Por supuesto, hay que fortalecer las capacidades institucionales y el control fiscal para que los recursos se inviertan eficientemente, pero ese fortalecimiento se debe hacer no sólo en las entidades territoriales sino también en la Nación, porque muchos recursos destinados a las regiones son desviados delictivamente por altos funcionarios del ejecutivo central, como lo hemos visto en casos recientes muy publicitados. Igualmente, se debe combatir con la mayor drasticidad y de manera más efectiva la corrupción, entendida como el abuso del poder público para obtener beneficios particulares, un fenómeno perverso que drena billones de pesos que podrían utilizarse para resolver las carencias que agobian a los más necesitados.
El ministro de Hacienda y otros exministros de Hacienda han estado hablando de una ley que redefina competencias y recursos. Esa ley es precisamente la Ley orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT), que las regiones han estado exigiendo insistentemente, porque es un mandato de la Constitución, pero lamentablemente estuvo empantanada por los ministros de Hacienda durante 20 años, y después de mucho forcejeo se expidió la ley 1454 de 2011, que resultó ser un estatuto inane porque no asignó atribuciones ni asignó recursos. Ahora se vuelve a proponer por parte del ministro de hacienda y de otros voceros de la cofradía centralista en la necesidad de una ley de esa índole. Incluso, se ha puesto como condición la previa expedición de esa ley en un plazo de seis meses para que se pueda hacer efectivo el incremento planteado en al acto legislativo 018 Senado. Yo me atrevo a pronosticar que si se acepta ese condicionamiento, como ingenuamente lo aceptó el ministro de Gobierno, lo que ahora se ve como un triunfo del Congreso devendrá en una frustración para las regiones. Si durante 20 años los ministros de Hacienda paralizaron la expedición de esa ley, no creo que ahora, en seis meses, se pueda llegar a un acuerdo entre la nación y las entidades territoriales. Ese condicionamiento, es una bomba de tiempo a la legítima aspiración de las regiones. Ojalá que esté equivocado.
En este contexto es muy importante precisar que el artículo 356 de la Carta y el Acto Legislativo 01 de 2001 establecen que “no se podrán descentralizar competencias sin la previa asignación de los recursos fiscales suficientes para atenderlas”. La norma es muy clara: si se quieren asignar nuevas competencias a los entidades territoriales hay que asignar previamente los recursos para sufragarlas. Ahora se pretende invertir el orden: asignar unas nuevas competencias y luego ver que se puede conseguir de aumento de recursos para financiarlos. Y debe quedar suficientemente claro que esos recursos no pueden ser los que contempla el acto legislativo 018 Senado, porque están destinados a financiar el enorme déficit que asfixia a las entidades territoriales para financiar las competencias que ya tienen asignadas las entidades territoriales, todas ellas fundamentales para el desarrollo humano. Sin embargo, a pesar de lo que preceptúa la Constitución, varios de los personajes, que han intervenido en el debate, tergiversan la letra y el espíritu de la Constitución y hablan de asignarles a los departamentos otras responsabilidades como el pago de las pensiones del ejército y la policía, y pretenden financiarlos con recursos que constitucionalmente tienen otra destinación.
Asignarles más competencias a los departamentos y municipios sin arreglarles el déficit que hoy tienen para atender adecuadamente el desarrollo humano, agravaría la asfixiante situación fiscal en que hoy se encuentran y que ha generado la reacción unánime de todos los departamentos y municipios de Colombia. Esta confusión sobre cuál es el destino de los recursos que se reclaman la tiene hasta el ministro de Gobierno, que se dice defensor de la descentralización, pues él cree que los recursos incrementados se podrían utilizar para financiar nuevas competencias. No, ministro, los recursos son para financiar las competencias que ya tienen asignadas.
En el curso del debate sobre las mal llamadas transferencias ninguno de los voceros del centralismo ha mencionado el colosal recorte de 388 billones que les fue arrebatado a los entes territoriales. Y uno podría preguntar: ¿Para qué sirvió el enorme esfuerzo que tuvieron que hacer las entidades territoriales con las dos contrarreformas constitucionales de 2001 y de 2007? El periodista Juan Lozano en una columna reciente en el periódico El Tiempo, resume la respuesta con estas palabras: “La hiperconcentración de rentas e ingresos tributarios en el Estado central ni resolvió los problemas fiscales de la nación, cada vez más reventada, ni permitió a las regiones alcanzar mejores niveles de desarrollo”. Los entes subnacionales han tenido que hacer un gran sacrificio asumiendo ellos solos el peso del ajuste fiscal. La deuda de las entidades territoriales es apenas del 2.6% del PIB frente a un promedio de 10% de los países de la OECD y de 55.3% de la nación en 2024. Durante los últimos 20 años el déficit del sector público consolidado no ha sido mayor por el superávit de los entes territoriales que compensa el crónico déficit del gobierno nacional.
Lo lamentable y triste es que los colombianos que sufren exclusión permanecen invisibilizados, no los ve la regla fiscal ni se ven desde los escritorios de Bogotá. Aquí tengo en mis manos un artículo de mi buen amigo Sergio Clavijo, en el que defiende la actual distribución inequitativa en función del número de habitantes y agrega que es lógico que la región andina reciba el grueso del SGP porque en esa zona viven las dos terceras partes de la población nacional. Pero es que no es el número total de habitantes sino el número de habitantes con necesidades básicas insatisfechas lo que debe tener prioridad en una distribución equitativa de la tributación. Según el jurado del premio Nobel que ha galardonado recientemente a tres economistas, uno de los mayores retos de nuestro tiempo es reducir las enormes diferencias de renta entre países. Un desafío similar tiene Colombia entre sus regiones que presentan diferencias considerables en el ingreso per cápita. Pero esta convergencia no se podrá lograr si los cultores del centralismo siguen considerando que el gasto de la nación no se puede reducir por unas inflexibilidades que, en gran medida, son el resultado de la exagerada propensión a gastar que tiene la nación y haber tenido que incrementar el gasto militar por no atender el desarrollo humano de las regiones.
El propósito de las entidades territoriales no es causarle dificultades fiscales a la nación, pero tiene que tiene que haber un razonable equilibrio fruto de una concertación porque no puede ser que se utilice la regla fiscal como instrumento para aplazar indefinidamente la solución de las necesidades esenciales de una masa considerable de colombianos. La convergencia regional en el ingreso, en desarrollo humano, en bienestar y en oportunidades es una condición necesaria para la consolidación de la paz en Colombia. En la periferia excluida y marginada de nuestro país están localizadas las zonas más golpeadas por el conflicto y también las áreas donde se cultiva la coca, uno de los factores que más violencia ha provocado en Colombia durante los últimos años. El desarrollo, la gobernabilidad y la paz pública difícilmente tendrán viabilidad si no se cuenta con un nivel intermedio de gobierno plenamente consolidado y con idoneidad administrativa y fiscal. ////
Respice in mari: mirar al mar.
Colombia necesita una descentralización fiscal genuina, para incorporar al desarrollo humano a millones de excluidos, pero eso no será suficiente para sacar de la trampa de la pobreza a regiones o espacios enteros de nuestra geografía que no han sido utilizados adecuadamente ni en sus gentes ni en sus recursos naturales. Hay que ir más allá de la descentralización fiscal y hacer descentralización espacial, es decir promover el desarrollo regional. Tenemos mucha tierra plana y sabanas que podrían transformase de ganadería extensiva en explotaciones agropecuarias tecnificadas y más productivas. Se pueden plantear alianzas público privadas (APP) o intergubernamentales para financiar proyectos que beneficien a varios municipios, como es el caso del proyecto de manejo de aguas y adecuación de tierras utilizando los caudales del río Ranchería, que permitiría abastecer los requerimientos de 9 acueductos municipales en la Guajira. Otro tanto podría decirse del proyecto de la Mojana que ha sido una promesa incumplida por una sucesión de gobiernos que juegan con la esperanza de campesinos necesitados de tierra para cultivar, en un país que tiene un enorme déficit de alimentos.
Pero también es necesario utilizar el mar y los espejos de agua continental para sembrarlos de diferentes especies ictiológicas. Y en el caso de la inmensidad oceánica utilizar no sólo la masa de agua sino los fondos submarinos ricos en metales, minerales e hidrocarburos. Por supuesto, estas son decisiones de política pública que requieren gestión y dirección del gobierno nacional, estas acciones no las puede realizar una Constitución.
Una decisión que podría ayudar a las regiones pobres de la periferia geográfica de Colombia y al el país como un todo es una política de desarrollo regional que incluya la relocalización industrial en las zonas costaneras del Atlántico y del Pacífico, mediante la creación de estímulos tributarios, arancelarios y crediticios que propicien esa reubicación. Las áreas cercanas al mar son un recurso extraordinario que se debe aprovechar en el marco de una adecuada política de ordenamiento territorial. Esas áreas son importantes no sólo por su potencialidad para promover el desarrollo regional sino para mejorar la competitividad internacional de nuestra nación. Un redireccionamiento de esta clase contribuiría a zanjar las disparidades regionales de una manera más eficaz que a través de transferencias que no modifican la base productiva.
Es necesario mirar y seguir el ejemplo de naciones que, partiendo de condiciones similares a las nuestras, han tenido un desempeño exitoso en cuanto a crecimiento económico y dinamismo exportador. China convirtió su principal debilidad – la logística – en una fortaleza, localizando el 80% de la producción para exportaciones al lado de los puertos, con los mejores equipos y con la última tecnología. Colombia, por contraste, ha desaprovechado la estratégica posición geográfica de su zona costera septentrional para insertarse exitosamente en el mercado norteamericano y en los dinámicos mercados del Caribe. Otro tanto se puede decir de la Costa Pacífica que, bien utilizada, nos podría proyectar exitosamente hacia las naciones asiáticas que tienen un gran poder de compra.
Un indicador de la capacidad competitiva de una nación son las exportaciones per cápita. Según datos del Banco Mundial, Colombia ocupa el último lugar entre los 38 países que integran la OCDE, con un registro de US$1.101 en el año 2022,. Y si la comparación se hace con naciones de América Latina, que son más similares a nuestro país en términos del tamaño de la economía, a nuestro país también le va mal. La nación que lidera el ranking exportador es Chile, con US$5.477 de exportaciones per cápita en promedio, seguido de México, US$4.808.Luego siguen Perú con US$2.089, Ecuador con US$1.815 y finalmente Colombia, con un valor muy parecido al de Bolivia, un país que no tiene salida al mar, lo que pone de manifiesto un hecho verdaderamente insólito y lamentable: que nuestro país con 3.000 kilómetros de costas (1.600 en el Atlántico y 1.400 en el Pacífico) se comporta en términos de exportaciones como si fuéramos un país mediterráneo. El mar no existe en las prioridades de la acción pública ni en los planes de desarrollo ni en los discursos de las campañas presidenciales.
Gráfico No. 4
Es imperioso darle un gran impulso al desarrollo de las zonas costeras, para convertirlas en palancas dinamizadoras de las exportaciones y del crecimiento económico. El desarrollo de las costas atlántica y pacífica, no es un simple capricho regional sino una necesidad de la nación entera. Tan necesaria como la descentralización fiscal es la descentralización espacial, para hacer una utilización más eficiente de todo el territorio nacional. El pobre desempeño exportador de Colombia ha sido el resultado de pretender quebrantar las leyes de la naturaleza, exportando desde centros de producción ubicados a 1.000 kilómetros del mar. En un país atravesado por tres cordilleras los costos del transporte terrestre pueden llegar a representar hasta un 30% del precio internacional del producto. Ese sobrecosto tiene la equivalencia de un arancel a la exportación que frustra los intentos de cualquier exportador. Las primeras ensambladoras de carros se instalaron en zonas situadas a más de 2.000 metros de altura: una en Duitama y otra en Medellín, lo que implica que los motores y partes que se importan deben hacer un largo recorrido hasta la planta de producción, y luego el producto terminado debe hacer otro recorrido en sentido inverso para acceder a las zonas portuarias. Es decir, están localizadas en sitios que pueden atender una demanda interna pero no la internacional de una manera eficiente y competitiva.
Pero allí no termina el viacrucis del exportador, además de ese largo recorrido tiene que afrontar otras dificultades. Las montañas de Colombia son formaciones geológicamente nuevas y sufren derrumbes frecuentes que paralizan el tráfico y encarecen todo lo que se transporta por carretera. Las autopistas 4Gy 5G pueden ayudar un poco a agilizar la movilidad terrestre pero, aún con ellas, todavía no seremos competitivos en el contexto internacional si nuestras industrias de exportación no se localizan cerca al mar. Y si el producto que se exporta tiene que recorrer distancias largas está más expuesto a sufrir las contingencias de los paros cívicos, que encarecen los costos de transporte y causan incumplimientos.
Hemos vivido de espaldas a nuestros mares, hecho que se demuestra con la insignificante producción de pesca marítima. Es lamentable que un país privilegiado con dos océanos tenga una producción pesquera en sus mares que es insignificante[1]. Hemos dejado acabar la actividad pesquera, tanto en capturas marítimas como en las fluviales, y tampoco se le ha dado la atención adecuada a la acuicultura en estanques en las zonas costeras o en jaulas en el mar. La franja terrestre que bordea los océanos Atlántico y Pacífico y los espacios marítimos cercanos a la costa deberían convertirse en granjas para el cultivo de especies acuáticas, como abundan en la parte oriental de Asia[2]. El pescado se cultiva en el agua así como el maíz se siembra en la tierra. Con razón dijo Jacques Cousteau en 1973 “hay que ir al mar no como pescadores sino como cultivadores”
Nuestras capturas son un 1.5% de las de Perú. No se puede seguir echando la culpa a la corriente de Humboldt. Ha faltado voluntad política para estructurar una política pesquera con reglas claras y estables que estimulen las capturas en aguas marítimas y continentales. No tenemos un Ministerio de la Pesca como lo tienen todos los países con potencial de producción acuícola, ni siquiera un Viceministerio sino una institucionalización dispersa en entidades de tercer orden, corporaciones autónomas y comités con funciones ejecutivas. La gobernanza de la acuicultura y la pesca ha variado al vaivén de las circunstancias pero nunca ha sido un asunto de prioridad en la política pública del gobierno nacional. Un sector tan importante ha estado siempre manejado por entidades débiles con unas responsabilidades que superan su capacidad institucional para cumplirlas.
Hay que fortalecer la presencia del Estado en las fronteras marítimas y terrestres de Colombia y, en ese sentido, se debería analizar la posibilidad de crear el Ministerio del Mar y de las Fronteras, entidad que sí se necesita y estaría directamente relacionada con la problemática económica social y ambiental de esas áreas que han estado tradicionalmente abandonadas y en algunos casos desamparadas. Esta situación no sólo afecta a las fronteras terrestres sino a las marítimas donde se ve frecuentemente barcos de bandera extranjera pescando en la zona económica exclusiva de Colombia.
Colombia tiene 9.242 kilómetros de fronteras, de los cuales 6.342 son terrestres y 2.900 son marítimas. De los 32 departamentos 13 son colindantes con otros países y en ellos vive el 49% de la población indígena, el 22% de la población afrocolombiana y en ellos se encuentra el 70% de los resguardos indígenas. Son minorías étnicas que el Estado debe proteger y apoyar con planes y programas de desarrollo para mejorar notablemente su bienestar y también para afianzar nuestra soberanía. Pero también para proteger nuestra biodiversidad porque en esas zonas de frontera se encuentran nueve áreas protegidas del Sistema de Parques Nacionales.[3]
El statu quo de la desigualdad en Colombia
Los cambios introducidos en los Actos Legislativos 01 de 2001 y 04 de 2007 fueron ostensiblemente regresivos porque no contribuyeron a cerrar las brechas en un país tan desigual como Colombia. Los cambios en la normatividad privilegiaron al número total de habitantes en lugar del número de personas en pobreza, a la población ya atendida en servicios de educación y salud en lugar de la población por atender,[4] y a la población urbana en lugar de la rural. El resultado ha sido concentrar los recursos en los grandes centros urbanos y en unos pocos departamentos, que son los que tienen las mayores coberturas en educación, salud y saneamiento básico, y también los que menos necesitan transferencias de la nación.
A guisa de ejemplo, Bogotá recauda el 40% del producido total del impuesto predial en Colombia. Por contraste, los departamentos y municipios con menor PIB per capita tienen unos recaudos tributarios exiguos, porque en ellos no hay actividad industrial ni comercial y, por lo mismo, no cuentan con una base tributaria que les permita financiar sus gastos con recursos propios. Una proporción importante de la producción nacional está localizada en la ciudad capital y su importancia ha ido creciendo con el tiempo. Así, mientras en 1960 el PIB de Bogotá representaba un 15% del PIB nacional, esa participación se ha incrementado a un 26% en el año 2024. El desarrollo industrial se ha concentrado en la Región Andina Central donde se genera el 80.6% del producto bruto industrial mientras en la periferia de Colombia se genera el 19.4%. Y los tres polos más industrializados del país: Bogotá, Antioquia y Valle del Cauca generan el 50% del PIB nacional, una evidencia incontrastable de la polarización en el llamado “triángulo de oro”.
En contravía de lo que requiere un país con enormes desigualdades se ha venido profundizando la concentración económica en unas pocas ciudades, especialmente en la capital de la república, nodo macrocefálico del centralismo político y económico de nuestro país. Según cálculos de Jaime Bonett y Adolfo Meisel, utilizando cifras del Centro de Estudios Ganaderos y Agrícolas (CEGA), el distrito capital concentra 26% del ingreso de los hogares, el 49% del ingreso gubernamental, el 68% de las sociedades no financieras (SNF) y el 80% de las sociedades financieras (SF) de Colombia[5].
Por supuesto, de 1991 hasta hoy el promedio nacional de la pobreza monetaria ha disminuido, pero esa reducción se ha dado especialmente en los departamentos o ciudades económicamente más prósperos y en los centros urbanos más importantes, de suerte que los desequilibrios regionales y municipales no han disminuido al ritmo que sería de desear en un país con las desigualdades regionales que presenta Colombia. Según el Índice de Desarrollo Regional-Latinoamérica (IDERE-LATAM)[6] nuestro país se destaca como el de mayor disparidad entre sus regiones, seguido por Paraguay y Brasil. Se debe reconocer que con el aumento en los presupuesto de inversión para los sectores de educación y de salud se ha ido mejorando gradualmente la atención de las necesidades básicas insatisfechas. Pero aun así, deberán transcurrir por lo menos unos 16 años para tener el nivel de NBI que presenta Chile en la actualidad. Este avance flemático se ha reflejado también en la distribución del ingreso en el país, como se puede observar en las variaciones casi imperceptibles del índice de Gini, que prácticamente ha estado oscilando alrededor de una media de 54% durante los últimos 30 años.
Cuando se miran estadísticas que publica el DANE en relación con la proporción de personas con necesidades básicas insatisfechas (NBI) se puede advertir que ese indicador muestra niveles preocupantes en los departamentos que se encuentran en la periferia geográfica de Colombia, con porcentajes entre el 44 y el 80%. Y entre los municipios hay 102 que presentan un índice de NBI mayor a 75%.
Investigaciones adelantadas por Jaime Bonet[7], economista del Centro de Estudios Económicos Regionales del Banco de la República en Cartagena (CEER) muestran cómo, para el año 2006, el CONPES[8] distribuyó 15.035 billones de pesos correspondientes a las once doceavas partes del total de recursos del Sistema General de Participación, y sólo un 11% de los recursos asignados (1.632 billones) se asignó con un criterio de equidad. Es decir, el 89% se asignó con un criterio que favorecía a los municipios y departamentos más prósperos del país.
Con esa forma de distribuir los recursos, no es de extrañar que muy poco se haya avanzado en la redistribución del ingreso y en el logro de una convergencia regional y social en Colombia. En el año 2022 Colombia ocupó el puesto 91 entre 193 países clasificados según el índice de desarrollo humano (IDH), y la razón fundamental ha sido la inequitativa distribución del ingreso, el componente de más baja calificación entre los que conforman ese indicador. En efecto, cuando el IDH estándar se ajusta por el componente de desigualdad se aprecia una pérdida del 21,6% en 2020 y del 21,7% en 2021, generada precisamente por desigualdad en el ingreso[9].
Lamentablemente, con las dos contrarreformas centralistas y sus leyes reglamentarias, que deformaron la Constitución de 1991 en su esencia, no ha sido posible lograr la convergencia en el ingreso per cápita entre los departamentos y tampoco una convergencia del ingreso por habitante entre los municipios de las jurisdicciones departamentales. Seguimos siendo el segundo país más desigual de América Latina y uno de los más desiguales del mundo. El coeficiente de Gini que mide desigualdad de ingresos registró un valor en 2024 de 0.546, y el presidente Petro se enorgullecía porque el indicador había disminuido respecto al de 2023 que se estimó en 0.556, es decir, una disminución de una centésima. Pero para tener una visión más clara de cuanto hemos mejorado en un período más largo, basta con señalar que el Gini en 2005, es decir, hace 19 años estaba era de 0.539, y en 2017 el Gini 0.508. En los últimos 20 años ha estado oscilando alrededor de una media de 0.540 pero nunca por debajo de 0.500.[10] El Gini de Perú es hoy de 0.400 y el de Uruguay de 03.80.
Convergencia en el ingreso per cápita
El economista Simon Kuznets expuso una teoría, según la cual el crecimiento económico de los países (medido por el aumento en el ingreso per cápita) inicialmente produce un incremento en la desigualdad, pero esta llega a un tope y luego empieza a disminuir.[11] La conclusión de que la desigualdad debe incrementarse antes de decrecer, se fundamenta sobre bases poco firmes, y no se ha podido comprobar empíricamente. Hoy la gran mayoría de economistas tiene claro que el crecimiento económico por sí solo no produce mejoras en la distribución del ingreso ni en la riqueza.
En Colombia, por ejemplo, no se ha visto que la evolución del ingreso per cápita y la desigualdad hayan tenido un patrón similar al predicho por la teoría de Kuznets y, antes por el contrario, lo que sí se observa a nivel regional es que la pobreza se ha ido perpetuando en unos departamentos sin que se perciba un cambio significativo en esa tendencia.
En ese mismo contexto del crecimiento económico, la teoría de Solow (1956) conocida como el «paradigma» neoclásico, es el fundamento de lo que hoy se conoce como convergencia económica no condicional, la cual alude al proceso mediante el cual los países y las regiones pobres crecen relativamente más rápido que los países o las regiones ricas, por lo que en el largo plazo el ingreso per cápita de los países y las regiones tiende a igualarse. Para llegar a esta conclusión se debe aceptar que existen rendimientos decrecientes a escala de los factores de producción, y movilidad de los mismos, lo cual implica que el capital tenderá a migrar de los países o regiones donde es más abundante hacia aquellos donde es escaso. El trabajo, por su parte, tenderá a desplazarse en sentido inverso. Esta teoría ha sido puesta en tela de juicio, pues, en la realidad la movilidad de los factores no es tan automática y, por lo tanto, el capital tenderá a seguir concentrado en las regiones avanzadas o más prósperas, y las disparidades entre economías persistirá. Cuando esto sucede generalmente se forman grupos o clubes de regiones o de países que exhiben características parecidas, y cada grupo tiende a un equilibrio estacionario diferente.
Precisamente por eso, en la década de los años noventa, Mankiw, Romer y Weill (1992) acuñaron el concepto de convergencia condicionada, según la cual el proceso de convergencia ocurre en grupos de regiones o países que tienen unas características comunes. Así, la hipótesis de club de convergencia en la producción per cápita se presenta en aquellas regiones o países que tienen características estructurales similares, siempre y cuando que sus condiciones iniciales sean también similares. Esta situación de similitud la que los hace confluir a un mismo estado estacionario de equilibrio. En la teoría neoclásica del crecimiento el equilibrio es único; sin embargo, en el caso de la convergencia condicional se introduce un mayor grado de flexibilidad en la formulación teórica, y se pueden presentar diferentes estados estacionarios de equilibrio. Por eso, las regiones se clasifican en diversos grupos o clubes de convergencia. En los trabajos de Durlauf y Jonson (1995) e Islam (1998), los diferentes grupos o clubes se aproximan a equilibrios diferentes dependiendo de la situación inicial que comparten.
La teoría económica tradicional del crecimiento económico plantea dos conceptos diferentes de convergencia. Por un lado, el concepto de convergencia beta (ß), según el cual existe una relación inversa entre la tasa de crecimiento del ingreso per cápita y el nivel inicial de dicho ingreso. Para comprobar empíricamente si existe convergencia beta se utiliza un modelo de regresión econométrica que correlaciona el incremento en el ingreso real por habitante como variable dependiente y el valor inicial de ese ingreso como variable dependiente. El coeficiente ß de esta variable se espera que sea negativo para convalidar la hipótesis de la teoría neoclásica. Y como en una regresión lineal ese coeficiente tiene la equivalencia de un gradiente, se puede interpretar como la velocidad a la cual convergen los ingresos per cápita. Por otra parte, se establece la convergencia sigma (σ), según la cual hay convergencia si la dispersión del ingreso per cápita entre las economías, medida por la desviación estándar o por la varianza, tiende a reducirse en el tiempo.
Los estudios realizados en Colombia para medir el grado de convergencia en el producto o el ingreso per cápita de los departamentos mediante los métodos de ß convergencia o σ convergencia, han llegado a resultados ambiguos y contradictorios pero, las investigaciones más rigurosas, no han identificado evidencias de una convergencia a largo plazo entre las regiones colombianas, sino más bien una polarización. Jaime Bonet y Adolfo Meisel (2006) estudian la convergencia en los ingresos per cápita departamentales en el período 1975-2000. Sus resultados confirman la existencia de un proceso de polarización de la capital del país respecto al resto de departamentos, los cuales a su turno se pueden clasificar en subgrupos que comparten características estructurales similares[12].
A la misma conclusión llegan Liliana Franco Vásquez y José Luis Raymond Bara[13] que clasifican los departamentos en cuatro grupos que presentan características estructurales similares en los coeficientes estimados de sus efectos específicos, representativos de sus respectivos estados estacionarios. Los efectos fijos en el modelo de regresión se captan a través de términos constantes individuales específicos de cada departamento que reflejan aspectos como cambio tecnológico, capital humano, infraestructura y otros factores que influyen en de la tasa de crecimiento del producto[14]. Los efectos específicos se estiman a partir de una variable proxy que refleja el nivel de tecnología de cada departamento. En el análisis econométrico los departamentos se ordenan de mayor a menor, según los coeficientes estimados de sus efectos específicos.[15] La convergencia de cada grupo se calcula como la desviación estándar del logaritmo del producto real per cápita.
Franco y Raymond Bara realizan estimaciones con regresiones lineales anuales y quinquenales, pues consideran que los períodos anuales son demasiado cortos para estudiar la convergencia, dado que los disturbios suelen ser grandes en períodos cortos de tiempo. Destacan que se encontró la misma clasificación de departamentos asociados a los diferentes grupos, tanto para períodos anuales como para los quinquenales. El grupo I corresponde a los departamentos más desarrollados y le corresponde un mayor efecto específico; el grupo IV contiene a los 4 departamentos más pobres y le corresponde el menor efecto específico. Se evidencia convergencia intragrupo en los grupos I, II y IV, pero no se encuentra convergencia intergrupos, lo que es coherente con la mayoría de estudios que no evidencian convergencia beta no condicional en el producto per cápita departamental[16].
Una excepción a esta persistencia en las disparidades regionales se puede apreciar en los estudios de Cárdenas, Pontón y Trujillo (1993), Cárdenas y Escobar (1995) y Cárdenas (2006). En este último estudio que abarca el período de 1970 al 2005, el autor afirma que existe convergencia del producto bruto departamental[17]. En su estudio, Cárdenas utilizó datos del producto bruto departamental como proxy del ingreso, porque no existía en ese momento una medida del ingreso per cápita departamental, pero los datos del producto no necesariamente reflejan la calidad de vida de las regiones y, por lo mismo, sus conclusiones deben ser interpretadas con precaución. En efecto, una cosa es el valor agregado dentro de los límites de un departamento y otra bien diferente es el ingreso recibido por los agentes residentes en ese territorio[18]. A partir de 2006 el Centro de Estudios Ganaderos y Agrícolas (CEGA) empezó a construir series de ingreso, consumo y ahorro para los departamentos y el Distrito Especial de Bogotá, lo que constituyó una información muy valiosa para los investigadores interesados en verificar si se había producido convergencia en el ingreso real per cápita de los departamentos.
Se han realizado muchas investigaciones encaminadas a analizar si ha habido convergencia en el ingreso per cápita departamental y sorprende la diversidad de resultados, a pesar de que se refieren a períodos similares, y utilizan la misma función que relaciona el crecimiento en el ingreso per cápita con el ingreso inicial, lo que indicaría que la función utilizada es muy inestable y sensible al período estudiado. Pero también es una advertencia de que al aplicar la herramienta econométrica se debe tener en cuenta el contexto temporal en que se aplica, pues la teoría de Solow cuando se reformula en términos de convergencia del PIB per cápita requiere períodos largos para que ese fenómeno se pueda consolidar.
De los resultados de los diferentes estudios no se puede concluir con razonable verosimilitud que ha habido una convergencia en el ingreso per cápita a nivel departamental, pues algunos de esos estudios muestran una mayor dispersión interdepartamental en años reciente que en años anteriores. Es decir, las diferencias entre departamentos en Colombia están aumentando, como quiera que algunos de ellos están creciendo a un ritmo más rápido que otros.
Ahora bien, aunque no hay evidencias empíricas concluyentes sobre la convergencia del ingreso o del PIB per cápita, sí se ha producido una mejora en indicadores sociales como la esperanza de vida, el analfabetismo y la mortalidad infantil. Esta mejora se explica, en parte, por las transferencias del SGP que, aunque han sido recortadas considerablemente, de todos modos han sido un complemento importante de los ingresos propios de los departamentos. Además, se han venido incrementando apreciablemente los rubros del presupuesto nacional para la educación y la salud que han permitido mejorar las coberturas en esas áreas. Los diferentes estudios en Colombia muestran un mayor grado de acuerdo sobre la convergencia en los indicadores de desarrollo y coinciden en que las áreas rezagadas avanzan más rápido en la reducción de brechas en los componentes del IDH[19].
Sin embargo, se debe tomar con mucha precaución la conclusión anterior sobre reducciones más rápidas de un indicador en un determinado período, porque puede llevar a concluir de manera errónea que se están cerrando brechas. Un estudio realizado por el economista Juan Menduiña de la Universidad Nacional de La Plata sobre la evolución de la pobreza monetaria en Colombia para los períodos 2002-2018 y 2005-2015 muestra que las mayores reducciones en puntos porcentuales en el período 2002-2018 se produjeron en el área rural. Por ejemplo, la incidencia de la pobreza y de la pobreza extrema disminuyeron 24,9 p.p. y 17,4 p.p., respectivamente. Así, mientras en 2002 la pobreza monetaria en el área rural fue 2,23 veces mayor que la de las principales ciudades, en el año 2018 esa relación ascendió a 5,31. Y en el caso de la pobreza extrema los valores para los mismos años fueron 1,70 y 4,43, respectivamente, indicando que, aunque la reducción en puntos porcentuales durante el período analizado fue mayor en el área rural, la caída relativa fue mayor en las principales ciudades, con lo cual las brechas en la pobreza y en la pobreza extrema entre el área rural y las principales ciudades aumentaron entre 2002 y 2018[20].
A una conclusión similar, pero para el caso del ingreso bruto departamental, llegan Adolfo Meisel y Jaime Bonet, cuando estiman la convergencia sigma (σ) ponderando ese indicador por la participación que tiene cada entidad territorial en el total de la población nacional con el fin de reflejar el peso demográfico de la respectiva entidad. En este caso, los resultados muestran cómo cambia el análisis de convergencia sigma, una vez se incorpora la ponderación. En lugar de la leve tendencia convergente observada en el indicador sigma no ponderado, con la ponderación se advierte una clara tendencia divergente a lo largo del período[21].
Los ajustes esperados en la descentralización fiscal
Es evidente por todo el análisis anterior que se necesita una reforma en las finanzas públicas de Colombia, especialmente en el ámbito de las finanzas territoriales. Una contrarreforma a las contrarreformas que fortalezca los fiscos de los entes territoriales para que puedan cumplir adecuadamente las funciones que la Constitución y la ley les asignan. En este momento hay un consenso sobre esa necesidad inaplazable y, quizá por eso, hay una profusión de propuestas que deben coordinarse, para que haya coherencia en sus objetivos y se pueda tener un texto unificado.
Todas las propuestas conocidas coinciden en que se le deben restituir a las entidades territoriales los recursos que les fueron recortados por los Actos Legislativos 01 de 2001 y 04 de 2007. Es urgente reducir el desbalance vertical en el régimen tributario colombiano, es decir, entre lo que recauda el ejecutivo central y lo recaudado por las entidades territoriales. Hoy, de cada cien pesos que se pagan por impuestos en el país, $89 son recaudados por el Gobierno Nacional, $7 por los municipios y distritos y sólo $4 por los 32 departamentos del país[22].
También se deben adoptar medidas legislativas que establezcan con claridad la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales y, una vez definida, la misma ley distribuiría los recursos fiscales entre ellas para que puedan cumplir adecuadamente las funciones que les señalan la Constitución y la ley. Esa reorganización está prescrita en el artículo 288 de la Constitución Política, que lamentablemente no se ha cumplido adecuadamente, porque la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial que debía hacerla no interpretó el espíritu descentralista de la Constitución y resultó ser un estatuto inane.
Aprovechando el espíritu de descentralización que ha surgido en todas las regiones de Colombia, se han venido tramitando en el Congreso de la República proyectos de acto legislativo encaminados a fortalecer la autonomía regional y los recursos de los entes territoriales. Uno de esos proyectos es el 018 de Senado de 2024, por el cual se modifican los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones. Con este proyecto se busca restablecer el monto y el ritmo de crecimiento de los recursos destinados a los entes territoriales como lo dispuso la Constitución de 1991. Para ello se proponen incrementos progresivos anuales que permitan lograr en un lapso de diez años (2025-2035) que el monto del SGP transferido llegue a ser un 46.5% de los ingresos corrientes de la nación. Este proyecto de Acto Legislativo ya fue aprobado en primer debate y es muy probable que con algunos perfeccionamientos y adiciones sea aprobado en la nueva legislatura que comenzó el 20 de julio del presente año. Sería altamente conveniente que se tuvieran en cuenta algunas de las recomendaciones hechas por la Misión de Descentralización[23]. Eso mejoraría considerablemente el PAL 018 Senado y encontraría más aceptación no sólo en el Congreso sino en la opinión pública.
Hay un clamor generalizado por una mayor autonomía regional y una genuina descentralización fiscal y espacial que distribuya más equitativamente no sólo los recursos de la tributación sino los bienes y servicios que en una sociedad democrática no pueden ser privilegio exclusivo de unos pocos.
Una propuesta con visos de federalismo
Un iniciativa de descentralización fiscal y fortalecimiento de la autonomía regional surgió en el departamento de Antioquia liderada por el gobernador Andrés Julián Rendón. La propuesta, según la ha hecho conocer a través de diferentes medios de comunicación, apunta a modificar el artículo 298 de la Constitución para que los impuestos directos que se causen en la respectiva entidad territorial y que hoy son administrados por la nación, pasen directamente a los departamentos. Para darle respaldo popular a la reforma constitucional que se plantea se ha convocado a un referendo con el que esperan reunir 2.5 millones de firmas[24]. Los tributos directos a los que se refiere el mandatario seccional son los impuestos de renta a las personas y a las empresas para que las entidades territoriales puedan atender las necesidades de sus comunidades y las exigencias del territorio[25]. También se crearía un Fondo de Convergencia Regional destinado a compensar transitoriamente a San Andrés, Amazonas, Guainía y Vaupés mientras crecen su producción e ingresos para darle sostenibilidad y “equidad” a la propuesta.
La forma como se planteó la modificación constitucional es bastante confusa porque, según declaraciones del gobernador a La Silla Vacía: “Solo los departamentos podrán cobrar los impuestos de renta y patrimonio a las personas y empresas de su territorio[26]. Pero, por otro lado, la propuesta da a entender que esos impuestos seguirían siendo recaudados por la DIAN, pues se señala expresamente que: “Los ingresos por tributos directos a distribuir entre departamentos se reducen en el 15 %, para que la DIAN se pague su administración y destine al fondo de compensación”. Los recursos se distribuirían en proporción a la población, es decir, cada departamento recibiría una participación porcentual igual a la que tiene en relación con la población nacional.
Como es dable suponer, la propuesta de quitarle a la nación la totalidad del impuesto de renta y el de patrimonio es tan radical que se torna inviable desde su nacimiento. Ni siquiera en Alemania o en España se ha llegado tan lejos. En Alemania el impuesto de renta a las personas, así como el IVA, se reparten entre los tres niveles de gobierno: federal, regional y municipal. En España, el Estado cede a los gobiernos regionales el 33% del impuesto de renta a las personas físicas (IRPF) y un 35% del IVA a la comunidades autonómicas. El Estado se queda con el impuesto a las sociedades, pero este es el menor de los tres.
La iniciativa del mandatario seccional ha desatado muchas críticas y una fuerte oposición de los más diversos sectores de opinión, porque no haría sino concentrar aún más los recursos en las regiones prósperas, ahondando las disparidades regionales. Más aún, tendría unos efectos más funestos para la equidad territorial que los que produjeron las contrarreformas constitucionales de 2001 y 2007. Además, lo que se planteó inicialmente era una especie de federalismo, y así lo registraba El Colombiano, el diario más importante de Antioquia en titulares como estos: “¡Descentralización o catástrofe!, “¿Colombia federal?” o “Pensar a Antioquia como un país”[27].
Tanto el gobernador como su secretario de Hacienda al ver la fuerte reacción que suscitó su propuesta salieron rápidamente a aclarar que ellos no estaban pensando en federalismo, pero la opinión pública entendió que se trataba más o menos de eso. Y si hay un tema muy sensible en el contexto de la descentralización es el del federalismo. En la Asamblea Nacional Constituyente no se pudo consolidar la creación de la Región como entidad territorial (RET) precisamente por el temor que existía de que se pudiera caer en un sistema federal como el del siglo XIX de ingrata recordación.
Un modelo geopolítico con regiones autonómicas
En otro frente, el senador Iván Name ha estado impulsando un proyecto de acto legislativo encaminado a darle vida a las regiones autonómicas y ampliar sus fuentes de su recursos. En el proyecto se propone modificar el artículo 286 de la Constitución Política para incluir de manera expresa la Región como entidad territorial, eliminando los escollos que han impedido consolidarla. Se establece que la Región tendrá una participación en el Sistema General de Participación y en el Sistema General de Regalías. Además, se abre la posibilidad de que el gobierno nacional pueda asignar en las leyes de Presupuesto General de la Nación partidas para cofinanciar el cumplimiento de sus competencias. También se contempla un proyecto de ley cuyo objeto es adicionar un título nuevo a la ley 1454 de 2011, y se dictan normas orgánicas sobre ordenamiento territorial. Mediante estas normas se redefinen las competencias de la Región como entidad territorial y se reglamenta su funcionamiento. Entre esas competencias está la facultad de establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones. También puede la RET prestar servicios públicos, excepto los servicios de energía y gas domiciliario.
Según lo propuesto, las RET estarían compitiendo con los departamentos y los municipios por los recursos del SGP y del SGR, lo que podría llevar a un desfinanciamientos de las competencias de los departamentos y de los municipios pequeños que son hoy los más deficitarios para cumplir las funciones que tienen asignadas por mandato constitucional. En el proyecto de ley orgánica que reglamenta el funcionamiento de las RET se plantea la creación de una Corporación Político-Administrativa, llamada Consejo Regional, la cual gozará de autonomía y presupuesto propio. Según la propuesta, el Consejo Regional estará integrado por no menos de veintiún (21) miembros ni más de cincuenta y un (51), según lo determine la ley de acuerdo a la población respectiva. También se crea en cada Región Territorial un Presidente Regional, que será el jefe de la administración y representante legal de la RET. Los presidentes regionales serán elegidos popularmente para un período de cuatro años. El nombre de presidente para el jefe del poder ejecutivo de la Región tiene un sabor a federalismo y generará mucha oposición.
La Región como entidad territorial: interrogantes por resolver
Estoy convencido de que en relación con la Región como entidad territorial ha faltado una pedagogía para que la gente entienda qué implica ese concepto y qué compromisos o concesiones tienen que hacer los departamentos que se integran. Los ministros de Hacienda y del Interior en forma reiterada han señalado que la nueva entidad territorial creará una burocracia inoficiosa, y que duplicará funciones de otras entidades ya existentes. Citan como ejemplo, que se va a crear una asamblea regional además de las asambleas departamentales. Estos mismos temores surgieron en el seno de la Asamblea Nacional Constituyente y, por eso, había partidarios de crear regiones eliminando los departamentos; otros consideraban que se debían mantener los departamentos sin crear regiones; y finalmente otro grupo de constituyentes opinaba que se debían crear regiones territoriales preservando los departamentos, así como en España se mantienen las provincias como componentes de las Comunidades Autonómicas.
Por lo tanto, es necesario que en las regiones ya constituidas como RAP se haga claridad sobre estos asuntos y se llegue a un acuerdo sobre cómo quieren las partes involucradas que sea la nueva organización territorial. ¿Va a existir una región como entidad territorial coexistiendo con los departamentos? O se crea la Región y se eliminan los departamentos. Es importante que desde ya haya claridad sobre estos aspectos, pues debe existir una adecuada armonización entre las competencias de la Asamblea o Consejo Regional y las de las asambleas departamentales. Es bien sabido que los departamentos están arraigados en el alma popular con una existencia centenaria y, por lo mismo, es muy difícil pensar en eliminarlos; y en cuanto a las asambleas también será necesario sortear muchos escollos, porque la clase política, tradicionalmente clientelista, se va a oponer rotundamente a que se eliminen las asambleas. Si eso va a ser así, ¿qué rol van a jugar estas corporaciones administrativas vis-a-vis la gran Asamblea Regional? Las ordenanzas que esta entidad expida tendrán aplicación en todos los territorios departamentales, por lo tanto es imperioso definir con suficiente anticipación qué competencias se les asignarían a las dos corporaciones administrativas para evitar conflictos de jurisdicción entre ellas.
Otro asunto que se debe definir es el relacionado con el control fiscal: ¿habrá una Contraloría Regional además de las contralorías departamentales? Esto no tendría presentación pues hoy en día se está proponiendo eliminar las Contralorías Departamentales, porque se han convertido en focos de clientelismo y corrupción.
Para que la RET llegue a feliz término se debe evitar la duplicación de funciones, así como los conflictos de competencias entre entidades territoriales y, por eso, se deben tener respuestas idóneas cuando surjan inquietudes de esta índole en el Congreso de la República, ya sea por parte de congresistas o de altos funcionarios del gobierno nacional. Ya se tiene alguna experiencia sobre ese tipo de reparos, pues en un debate anterior en el Congreso el ministro de Hacienda Juan Carlos Echeverry dijo que la región como entidad territorial (RET) le costaría al fisco 100.000 mil millones de pesos, suma que presentó como un gasto inoficioso y exagerado. Y estos argumentos calan en un país en el que las finanzas del gobierno nacional se mantienen en permanente déficit, y no es justo que ese faltante se enjugue exclusivamente a costa de los departamentos y municipios. La crisis fiscal de la nación fue la justificación que se utilizó para el recorte de las transferencias en los años 2001 y 2007. Es decir, el déficit fiscal de la nación no sólo es un riesgo para la estabilidad macroeconómica sino que se ha convertido en un argumento recurrente para amenguar la autonomía de las entidades territoriales que terminan con recursos cercenados y cada vez más precarios[28].
El economista Amylkar Acosta ha criticado el maniqueísmo de que son víctimas las regiones, “pues se llama derroche a los $100.000 millones que, según Echeverry, costaría la RET, pero en cambio el gasto de $11,7 billones, que costó revivir tres ministerios y la creación de un sinnúmero de altas consejerías en la Casa de Nariño para reforzar la estructura centralista del Estado durante el gobierno del presidente Santos, se justificó con el socorrido argumento de la “eficiencia y eficacia” del “buen gobierno”[29].
Esta inveterada adicción del gobierno nacional al derroche, a gastar más de lo que recibe, a presentar presupuestos inflados donde se suman como fuentes de ingresos recursos que no se van a generar o cuya generación depende de sentencias de tribunales internacionales que aún no se han producido, son factores determinantes del déficit fiscal de la nación. Los entes territoriales se han cansado de esperar que la nación modifique su comportamiento de gasto exagerado, y por lo que se ha visto eso no va a suceder. Entre tanto, las necesidades esenciales de las regiones periféricas de Colombia no dan espera, y si no se las atiende con premura los efectos de esas graves carencias los sentirá toda la nación. De hecho, ya los coletazos se están sintiendo en todo el territorio nacional. El grave problema de orden público no se puede desvincular de la situación de pobreza y exclusión social en que vive o sobrevive un gran número de compatriotas en la periferia geográfica de Colombia. Allí es donde están concentrados los grupos terroristas de todos los pelambres, porque es en esas zonas donde pueden reclutar a jóvenes sin esperanza, a quienes el Estado les ha negado las oportunidades para llevar una vida digna. Es una lástima que lo que se le recorta a las inversiones en educación, salud y saneamiento básico se tenga que gastar luego en presupuesto de defensa nacional. El mapa del gráfico No. 5 habla por sí solo.
Gráfico No. 5
El proyecto de presupuesto para la vigencia de 2025 se presentó desfinanciado, lo que evidencia la vocación del gobierno central de gastar más de lo que se puede. El propio gobierno reconoce que existe un faltante de 12 billones en la llamada ley de financiamiento, pero esa cifra está subestimada como lo señalan diferentes analistas. En efecto, según nuestros cálculos, llegaría a 26,6 billones, los cuales deberían recortarse del actual monto de 523 billones”. Es necesario que haya una disciplina fiscal más rigurosa por parte del gobierno central, para que las entidades territoriales no sigan siendo el rubro de ajuste de las finanzas públicas. Las reformas tributarias se han preocupado por las finanzas del gobierno nacional pero han ignorado a los entes territoriales. Esto ha provocado una legítima reacción de las regiones, que hoy están unidas buscando alguna solución a su crisis fiscal.
La propuesta de la Misión de Descentralización
Es la más estructurada de las diferentes reformas que se han propuesto para fortalecer la autonomía regional y la capacidad fiscal e institucional de los entes territoriales. Y era de esperar que así fuera, porque fue preparada por un grupo numeroso de expertos nacionales e internacionales del más alto nivel académico y con experiencia en el tema de la descentralización y la autonomía territorial. La Misión de Descentralización fue creada por el Decreto 1665 de 2021 con fundamento en la Ley 1962 de 2019 (ley de regiones), en el que se ordenaba realizar los estudios técnicos en materia de descentralización con el fin de evaluar la normatividad existente y presentar iniciativas constitucionales y legislativas para ajustar dicha normatividad. La ley estableció un período de 18 meses, pero se extendió su duración por seis meses adicionales, que se cumplieron el 1º. de marzo 2024. Se le asignaron cinco áreas para ser evaluadas: 1) Competencias entre niveles de gobierno; 2) Fuentes y usos de los recursos para el desarrollo; 3) Arquitectura institucional y modernización de la administración pública; 4) Estado abierto y participación ciudadana territorial; 5) Descentralización y Territorios Indígenas.
Aquí nos concentraremos en lo relacionado con la distribución de competencias y recursos de las entidades territoriales y con los mecanismos propuestos para cerrar brechas en desarrollo económico, bienestar social y capacidades institucionales de los entes territoriales. El diagnóstico de la Misión coincide en términos generales con lo que hemos expuesto en las páginas anteriores de este ensayo. Existe una evidente inequidad en la distribución de los recursos de la tributación con una concentración en las grandes ciudades y sus áreas metropolitanas y en los departamentos más prósperos. El modelo vigente ignora la diversidad territorial sobre la cual actúan las políticas públicas y se ha impuesto una concepción de desarrollo centro-andino como expresión deseable del Estado moderno. Se les exige a las pequeñas localidades municipales asumir competencias para las cuales no tienen la capacidad institucional ni los recursos para cumplirlas. Y, algo más grave, el nivel central las penaliza quitándoles recursos porque no pueden cumplir los requisitos exigidos. De esa manera se ha venido perpetuando la pobreza en áreas periféricas de la geografía nacional y, particularmente, en 967 pequeñas poblaciones que no pueden salir de la trampa de la pobreza.
La Misión se trazó cuatro principios orientadores:1) La equidad y el cierre de brechas en desarrollo económico, bienestar social y capacidades institucionales de los gobiernos locales y de las comunidades territoriales; 2) la inclusión socio-territorial de los grupos poblacionales discriminados por el modelo de desarrollo; 3) La autonomía y el fortalecimiento institucional para que las entidades territoriales y las comunidades decidan con libertad sobre sus asuntos e intereses propios, teniendo en cuenta sus vocaciones y potencialidades económicas, así como sus diversidades geográficas, ambientales, sociales y culturales; y 4) Estado abierto para fortalecer la participación ciudadana en la construcción de sus intereses colectivos.
Con el fin de materializar estas orientaciones de política, la Misión propone transformar los criterios vigentes de asignación de recursos, la arquitectura institucional y las prioridades de política pública. En su diagnóstico los expertos cuestionan la actual metodología de asignación de los recursos transferidos, basada en una distribución sectorial y otra territorial, y proponen una que esté basada en objetivos. Critican la actual categorización de entidades territoriales, utilizando únicamente dos criterios (población e ingresos municipales), pues no recoge la heterogeneidad de atributos de las entidades territoriales y, por lo tanto, no es la apropiada para establecer esquemas diferenciados de organización, gobierno y administración, y no permite avanzar en la descentralización asimétrica de competencias y fuentes de financiación. Además, no toma en cuenta las diversas vocaciones que caracterizan a esas entidades ni sus potencialidades particulares, las cuales son esenciales para la promoción del desarrollo regional. A manera de ejemplo, en la actual categorización establecida en la ley 617 de 2000 se agrupan 967 localidades pequeñas cuyo factor común es la pobreza pero muy diversas en otros aspectos que son importantes para la asignación de competencias y de fuentes de financiación.
El objetivo de un ejercicio de categorización, es que cada subgrupo tenga elementos bastante similares a su interior y que haya atributos muy particulares que los diferencien de los otros subgrupos. Para categorizar a las entidades territoriales la Misión utiliza 9 indicadores, incluidos los dos con las cuales la ley 617 de 2000 clasifica a municipios y departamentos. Los siete indicadores nuevos guardan relación con aspectos demográficos, socioeconómicos y ambientales, con los cuales se puede identificar la heterogeneidad territorial. Se incluyen entonces: porcentaje de población étnica, valor agregado municipal (VAM), índice de pobreza multidimensional (IPM), índice de necesidades básicas insatisfechas (NBI), monto total de ingresos para un período de 4 años, dependencia de ingresos durante los últimos 4 años, índice de distancias y densidades,[1]y porcentaje de áreas protegidas debidamente registradas.
Una vez seleccionados los indicadores, se realiza un agrupamiento de municipios o departamentos mediante el método K-medias, que es una forma de agrupamiento, que permite hacer la partición de un conjunto de n observaciones en k subgrupos, en el que cada observación pertenece al subgrupo cuyo valor medio es más cercano. Para hacer la partición en subgrupos se tiene que realizar un ejercicio de ensayo y error en el que se asume el número de subgrupos (5,6,7,8,9,10) y se hacen ensayos con cada subgrupo para medir su varianza promedio. Para el caso de municipios, el resultado con 6 subgrupos, excluyendo a Bogotá, arrojó el menor nivel de varianza de la información al interior de cada grupo. De allí resultaron 7 subgrupos para los municipios y 4 para los departamentos.
Ahora bien, no es suficiente con categorizar a las entidades territoriales, con esta o con cualquiera otra metodología, es fundamental que esas entidades cuenten con los recursos adecuados para cumplir eficientemente las competencias asimétricas o diferenciadas que se les asignan. Y para ello es necesario que las fuentes que concurren a ese propósito permitan no sólo cerrar las brechas sino cerrarlas a una velocidad mayor que la que hemos podido observar durante los últimos 30 años. La solución que reclaman con impaciencia los grupos excluidos de los beneficios del desarrollo exige proceder con más premura porque, como hemos dicho antes, las desigualdades provocan reacciones populares cuando las gentes ven que sus necesidades vitales no están entre las prioridades de la acción pública. Uruguay o Chile pueden cerrar sus brechas de una manera más pausada, pero las desigualdades en Colombia no dan espera.
Propuesta de la Misión sobre el Sistema General de Participaciones
El decreto que dio origen a la Misión de Descentralización le estableció cinco ejes temáticos, uno de los cuales es el relacionado con las fuentes y usos de los recursos para el desarrollo de las entidades territoriales. Ello implicaba hacer una evaluación del SGP y proponer reformas para que ese sistema sea coherente con los objetivos generales del nuevo modelo descentralista. En ese contexto, no sólo se necesita incrementar el monto del SGP, sino que la distribución del monto incrementado se haga con criterios de equidad que garanticen el cierre de brechas entre territorios, la inclusión social de las poblaciones con los peores estándares de bienestar y la necesidad de protección de nuestra riqueza natural. Para ello, es necesario promover la asociatividad y la concurrencia en el gasto territorial, el reconocimiento de la diversidad territorial como principio de política pública y la autonomía de las entidades territoriales para el ejercicio de sus competencias.
La Misión propone fijarle un piso al monto del SGP respecto a los ingresos corrientes de la Nación y lo establece en 30.5%. Para llegar a esa conclusión, utiliza las proyecciones que hace el comité del Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP), según las cuales la participación del SGP como porcentaje de los ICN se incrementará de un 21% en 2023 a 30.5% en el año 2027. De allí en adelante el porcentaje proyectado se mantiene en ese nivel hasta el año 2032. Para justificar ese porcentaje la Misión dice que la participación promedio del SGP respecto a los ICN desde el 2002 hasta el 2023 ha sido del 30.5% aproximadamente y, por eso, propone establecer este nivel como un mínimo por debajo del cual no se debe estar. Sin embargo, dejan entrever una duda en relación con el porcentaje propuesto como piso porque plantean un monitoreo al comportamiento real de los ICN, y recomiendan que el Gobierno Nacional evalúe si es necesario realizar ajustes a la fórmula de crecimiento del SGP para garantizar el porcentaje mínimo de participación propuesto. En este caso, el ejecutivo propondrá al Congreso las iniciativas que correspondan.
En la gráfica No. 6 se puede apreciar la senda de evolución del monto del SGP según las proyecciones del Comité del Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP). Y en la gráfica No. 7 se puede observar cómo sería la participación del SGP en los ICN, desde 2023 hasta 2032, según las previsiones de dicho Comité. La Misión de Descentralización acoge esas proyecciones y las utiliza como fundamento para sus propuestas cuantitativas. El SGP proyectado para 2024 fue de 61 billones pero en la realidad es de 70.5 billones. Y a partir de los 61 billones proyecta el SGP para años posteriores a 2024, pero como se parte de una base inferior a la real, los porcentajes proyectados para los años siguientes serán inferiores a lo que realmente debería corresponderles a las entidades territoriales. Y, por lo mismo, el 30.5% proyectado para el año 2027 que se recomienda mantener para los años siguientes estaría subvaluado
Gráfico No. 6
Gráfico No. 7
Como observación a la propuesta de la Misión habría que decir que el promedio histórico de la participación del SGP en los últimos 20 años (30.5%), ha sido francamente insuficiente para financiar las necesidades de las entidades territoriales. La Misión parece estar consciente de que ese porcentaje de 30.5% no es suficiente y, por eso, propone un Fondo de Convergencia Económica Territorial (FECET) que busca cerrar brechas al interior de los departamentos, con el fin de propiciar una mayor equidad territorial, potencializar las capacidades productivas de los territorios según sus vocaciones, y aumentar la productividad de todos los factores. El FECET sería una fuente de recursos adicional a los del SGP y a los del SGR.
Los departamentos serían los receptores directos de las transferencias del Fondo para que lideren programas o proyectos supra municipales de cierre de brechas en sus municipios y subregiones más rezagadas[1]. Los recursos se destinarían al fortalecimiento de la integración entre municipios y entre grupos poblacionales, mediante inversiones que potencialicen el desarrollo, como la infraestructura vial y de transporte, la conectividad digital y cadenas productivas que aprovechen las vocaciones de los territorios y mejoren su productividad y competitividad. Se recomienda también que una parte de los recursos del Fondo se destine al fortalecimiento institucional y técnico en formulación y ejecución de programas y proyectos. Como se trata de un fondo de convergencia encaminado a cerrar brechas, su tamaño se calcula como la sumatoria de las brechas en capacidad fiscal de cada municipio y de cada departamento, las cuales se obtienen comparando sus ingresos tributarios y no tributarios per cápita de cada municipio con el promedio nacional. De esa manera la Misión estima el valor de Fondo en 16.2 billones del año 2023.
Las posibles fuentes de financiamiento del FECET serían una coparticipación en impuestos nacionales como IVA o Renta que se traduzca en una participación de 5,87% de los ICN o con la devolución de partidas del Presupuesto General de la Nación que el gobierno nacional ha venido ejecutando a través de ministerios y departamentos administrativos, con lo cual asume competencias que corresponden a las entidades territoriales. Sin embargo, se debe tener en cuenta que las partidas del presupuesto que se devuelven son para financiar funciones muy específicas que serían asumidas por las entidades territoriales y, por lo tanto, no liberan caja para cerrar brechas que es el propósito del Fondo de Convergencia. De ahí que las cuentas sobre el balance entre competencias y recursos deben ser hechas de manera muy precisa para que los entes territoriales no sigan incurriendo en déficits para cumplir con las funciones que tienen a su cargo por mandato constitucional.
La Misión es consciente de que con lo asignado no es suficiente y sugiere que al Fondo podrían concurrir también recursos adicionales de financiación o cofinanciación del SGR, del SGP o recursos propios de entidades territoriales, aportes de entidades descentralizadas, recursos de cooperación nacional e internacional, donaciones, rendimientos financieros de los recursos administrados por el patrimonio autónomoy demás aportes y recursos que obtenga el Fondo o se le asignen a cualquier título. Pero todas estas fuentes tienen una alta dosis de incertidumbre, y algunas de ellas no son fuentes seguras o estables en el tiempo. Y el hecho de sugerir que se puede apelar a recursos adicionales de los ingresos corrientes de la nación deja entrever que el porcentaje de 30.5, establecido como mínimo, se quedó corto frente a los requerimientos de fondos.
Modificaciones al Sistema General de Regalías
El artículo 360 de la Constitución de 1991 preceptuó que “la explotación de un recurso natural no renovable causará, a favor del Estado, una contraprestación económica a título de regalía, sin perjuicio de cualquier otro derecho o compensación que se pacte”.
El Sistema General de Regalías (SGR) fue creado a través del Acto Legislativo 005 de 2011 y durante los 13 años de existencia se ha consolidado como una importante fuente de financiación del desarrollo territorial. Sin embargo, los cambios que se le han introducido a través de dos actos legislativos (04 de 2017 y 05 de 2019) y sus respectivas leyes reglamentarias le han quitado al SGR la potencialidad que habría podido tener para promover el desarrollo regional.
Las regalías, por su naturaleza, son ingresos variables e impredecibles, porque dependen del precio de los hidrocarburos y de minerales que son el resultado de la oferta y la demanda en el mercado mundial. Además, son ingresos transitorios porque están vinculados al volumen de producción de recursos naturales que se agotan en el tiempo y, por otra parte, la demanda interna puede variar con los cambios que trae consigo la transición energética[2]. De ahí, que se escuche frecuentemente decir que, dada esa contingencia, los recursos provenientes de esa riqueza natural se deben “sembrar”, es decir, traducirse en inversiones que dinamicen el desarrollo económico regional. Ese no ha sido el caso con los recursos del SGR, porque tiene fallas que no permiten generar una dinámica endógena de desarrollo.
Una crítica válida que se le hace al SGR es que sus recursos se atomizan en proyectos de muy baja cuantía que tienen un impacto muy limitado a las pequeñas localidades donde se realizan las explotaciones Esa dispersión no permite financiar proyectos de mayor envergadura que abarquen varios municipios o varios departamentos, que podrían tener un efecto vigoroso sobre el desarrollo regional, del cual se beneficiarían todas las poblaciones del área de influencia.
Por otra parte, la administración de los recursos de las regalías mediante los Órganos Colegiados de Administración y Decisión (OCAD) no han logrado controlar el mal uso de los recursos por corrupción ni la calidad de los proyectos pero, en cambio, han debilitado la autonomía territorial y se han convertido en un aparato centralista entorpecedor de la ejecución de los proyectos que, sometidos a trámites engorrosos y dilatadores, acaban encareciéndose considerablemente. Por eso, todas la propuestas, incluida la de la Misión de Descentralización, proponen eliminar los OCAD.
CONCLUSIONES
1). En la actualidad, como en 1991, las entidades territoriales tienen un enorme déficit de recursos para atender adecuadamente las funciones que la Constitución y la ley les han asignado, estrechamente relacionadas con la provisión de servicios esenciales, que debe tener prioridad frente a otras opciones de gasto.
2). El cumplimiento cabal de esas responsabilidades es fundamental para el desarrollo humano de millones de personas, especialmente en la periferia geográfica de Colombia donde se concentra el más alto porcentaje de individuos y hogares con necesidades básicas insatisfechas. En centenares de municipios las carencias de esos servicios sociales tienen características alarmantes, sólo comparables a las de los países más pobres de África.
3). La Constitución de 1991 consagró en los artículos 356 y 357 un incremento gradual de los recursos del Sistema General de Participaciones, encaminado a acerrar brechas en un lapso de 10 años. Al final de ese período el monto del SGP debería llegar a ser un 46.5% de los ingresos corrientes de la Nación. Lamentablemente, dos contrarreformas constitucionales reversaron ese importante logro, y hoy lo transferido apenas representa un 21% de los ICN, que es francamente insuficiente.
3). Después de varios años de lucha, finalmente se ha logrado un consenso entre todas las regiones del país, que coinciden en la necesidad de asignarle al Sistema General de Participaciones un monto que les permita a las entidades territoriales financiar adecuadamente el desarrollo humano de los colombianos. Para ello, se han planteado varias reformas constitucionales a través de actos legislativos, uno de los cuales ya fue aprobado en primera vuelta con una apreciable mayoría parlamentaria.
4). La propuesta más estructurada es la de la Misión de Descentralización, aunque hay algunos asuntos de la misma que suscitan inquietudes. El porcentaje de 30.5% de los ingresos corrientes de la nación establecido como mínimo para el SGP, es un referente que podría utilizar el gobierno nacional como pretexto para permanecer indefinidamente en ese nivel y alegar que está cumpliendo con lo establecido en la Constitución. A nuestro juicio, ese porcentaje se queda corto para financiar los enormes déficits en coberturas y en calidad de los servicios públicos y sociales en las zonas más deprimidas del país.
5) Es posible y deseable llegar a un compromiso entre la Nación y las entidades territoriales sobre la meta a la que se aspira a llegar en un período de 10 años, que en el fondo van a ser 12, porque el proyecto de Acto Legislativo 18 Senado, de ser aprobado, entraría en vigencia en el 2007. Las dos partes podrían llegar a un acuerdo en una cifra de 40% equivalente a 7.5% del PIB.
6). La estrategia de financiar el déficit fiscal de la nación reduciendo el monto del Sistema General de Participaciones o congelándolo no es justo con las entidades territoriales ni con los millones de personas que todavía no han satisfecho necesidades esenciales para una vida digna.
7). Es necesario que la nación sea sometida a una disciplina fiscal que le impida incurrir en gastos innecesarios que constituyen derroche, como lo registran diariamente los medios de comunicación. No se deben seguir creando ministerios, agencias del orden nacional, altas consejerías, embajadas y misiones diplomáticas que, en conjunto, cuestan billones de pesos que los necesitan las entidades territoriales para financiar el desarrollo humano. Los múltiples procesos de paz, en los que se adquieren compromisos que sobrepasan la capacidad fiscal de la nación, sin más logros que el fortalecimiento militar de grupos terroristas, han contribuido a agravar la crisis fiscal de las finanzas públicas.
8). La descentralización fiscal no es suficiente. Se debe acompañar de una política de descentralización espacial que estimule la relocalización de empresas productoras de bienes industriales destinados a la exportación. Especialmente de aquellos productos en los que los costos de transporte interno les hacen perder competitividad en el mercado internacional porque se producen en lugares distantes de los puertos. Las empresas multinacionales que antes buscaron producir afuera para abaratar costos, hoy están de regreso y apelan al denominado nearshoring, es decir, producir lo más cerca de los lugares donde está la demanda. Si aspiramos a conquistar nichos del mercado norteamericano diversificando nuestras exportaciones hay que producir en la región caribe colombiana. Y si el objetivo son los prósperos mercados del oriente asiático hay que producir en la región pacífica. El desarrollo de las dos regiones costeras no es un capricho regional sino una necesidad de la nación entera.
9). Hay que mirar hacia el mar como un arsenal de riquezas que en Colombia no se ha utilizado ni siquiera mínimamente. El mar no ha existido en los planes de desarrollo ni en las prioridades de la política pública, por eso las capturas de pescado medidas en unidades de peso son irrisorias, comparadas con las de nuestros vecinos latinoamericanos. Y lo más importante: el pescado se puede sembrar en el mar para desarrollar una vigorosa industria de acuicultura marina. Colombia es uno de los pocos países del mundo que teniendo costas sobre dos océanos no tiene Ministerio del Mar, propuesta que he venido haciendo desde 1987. En cambio se crean ministerios inútiles que agravan la situación fiscal del país sin mostrar resultados que los justifiquen.
10). En la categorización de municipios y departamentos la Misión de Descentralización utiliza como uno de los criterios de ordenamiento territorial la prevalencia ambiental en la respectiva entidad territorial. La variable que emplea para identificar esa prevalencia es el porcentaje de áreas protegidas según el Registro Único Nacional de Áreas Protegidas (RUNAP). Es lógico que se consideren aquellas áreas cuyas dinámicas ambientales deben ser atendidas y protegidas, porque son imprescindibles para que los recursos naturales les sirvan también a las futuras generaciones. Deberían incluirse también departamentos y municipios a cuyas playas van a dar los desperdicios y desechos que traen los ríos y que las ensucian e inutilizan para la recreación y el turismo.
APÉNDICE LEGAL.
LEY 33 DE 1968 (noviembre 15)
“Por medio de la cual se provee al fortalecimiento de los Fiscos seccionales y municipales, se conceden unas facultades y se dictan otras disposiciones.” EL CONGRESO DE COLOMBIA, DECRETA:
ARTÍCULO 1º.- A partir del 1 de enero de 1969, serán propiedad exclusiva de los Departamentos, Intendencias y Comisarias, los siguientes impuestos que se causen en sus respectivas jurisdicciones:
a)- El impuesto del 2% sobre los premios de loterías, establecido por el artículo 2 de la Ley 143 de 1938, y demás disposiciones concordantes y complementarias, en las condiciones señaladas en los artículos 2 y 3 de la Ley 1 de 1961.
b)- El impuesto de $1.00, por botella de licores destilados de producción nacional, creado por el Decreto legislativo 2956 de 1955, artículo 8;
c)- El impuesto de venta sobre licores destilados de producción nacional, creado por el Decreto Ley 3288 de 1963, y modificado por el Decreto Ley 1595 de 1966;
d)- El gravamen o recargo nacional del 10% sobre el Impuesto de Registro y Anotación, de que trata el artículo 10 de la Ley 128 de 1941.
PARÁGRAFO 1º.- Las entidades beneficiadas con este traspaso procederán a organizar y a asumir oportunamente la administración y recaudo de los impuestos, con las tarifas y sobre las bases normativas en vigencia.
PARÁGRAFO 2º.- El gravamen o recargo a que se refiere el literal d) de este artículo, que se cause en jurisdicción del Distrito Especial de Bogotá, continuará cobrándose por éste como propiedad suya exclusiva.
ARTÍCULO 2º.- A partir del 1 de enero de 1969, cédese a los Departamentos, al Distrito Especial de Bogotá y a los Municipios, y serán propiedad exclusiva de estas entidades en las proporciones que en este artículo se determinen, los siguientes porcentajes del impuesto sobre las ventas, creado por el Decreto Ley 3288 de 1963, y modificado por el Decreto Ley 1595 de 1966; en 1969, un 10% de su producto anual; en 1970, un 10% más, o sea un 20% de su producto anual; de 1971 en adelante un 30% del producto anual del impuesto.
PARÁGRAFO 1º.- El valor total de la participación de qué trata el presente artículo se distribuirá así: el 70% entre los Departamentos y el Distrito Especial de Bogotá, en proporción a sus habitantes de acuerdo con el último censo de población elaborado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística -DANE-, y el 30% entre estas mismas entidades por partes iguales.
LEY 12 DE 1986
(enero 16)
por la cual se dictan normas sobre la Cesión de Impuesto a las Ventas o Impuesto al Valor Agregado (I.V.A.) y se reforma el Decreto 232 de 1983.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
Artículo 1º.- A partir del 1o. de julio de la vigencia fiscal de 1986, la participación en la cesión del impuesto a las ventas de que tratan las Leyes 33 de 1968, 46 de 1971, 22 de 1973, 43 de 1975 y el Decreto 232 de 1983, se incrementará progresivamente hasta representar el 50% del producto del impuesto.
Este incremento se cumplirá en los siguientes porcentajes: A partir del 1o. de julio de 1986, el 30.5% del producto anual del impuesto a las ventas; en 1987, el 32.0%; en 1988, el 34.5% en 1989, el 37.5% en 1990, el 41.0% en 1991, el 45.0%; en 1992 y, en adelante, el 50% del producto anual del impuesto a las ventas.
[1] Se propone un patrimonio autónomo que le transferiría los recursos a los departamentos.
[2] La variación de la tasa de cambio y la aleatoriedad en los hallazgos son otros factores que le introducen inestabilidad a las regalías.
[1] Para el caso de los departamentos se utiliza el índice de ruralidad que determina la ubicación de la población al interior del territorio (zona urbana y rural).
[1] Las 78.000 toneladas de capturas marítimas de Colombia en 2022 palidecen frente a las 5.300.000 toneladas de Perú, 2.200.000 de Chile o incluso frente a las 690.000 toneladas de Ecuador, según datos de la FAO, en su estudio El estado mundial de la pesca y la acuicultura 2024. Nuestra producción de pescado es de unas 216.000 toneladas, de las cuales 175.000 son de acuicultura, pero estamos importando 100.000. Resulta paradójico que los cuatro departamentos de Colombia que más pescado producen sean Huila, Antioquia, Meta y Tolima, cuando hoy la mayor proporción de pescado que se produce en el mundo proviene de los mares.
[2] La acuicultura es mucho más que un complemento de la pesca extractiva, es su mejor aliada para garantizar el suministro de pescado a nivel global y para, entre ambos, cuidar el ecosistema y sus especies. De hecho, la acuicultura ya proporciona más pescado al mundo que la pesca extractiva (57,3%), creciendo a un ritmo sostenido del 3,5% anual. El Mundo, 25 de octubre de 2023.
[3] Ocho Parques Nacionales Naturales y una zona de Reserva Nacional Natural, que abarcan 4.690.000 ha.
[4] El principio consagrado en la Carta según el cual no se podrán descentralizar competencias sin la previa asignación de los recursos suficientes para atenderlas, se ha interpretado al revés, es decir, dado que ya tienen esas competencias es necesario financiarlas en su totalidad con las transferencias. Con esta metodología de asignación, los departamentos prósperos, que tienen el mayor número de maestros en las categorías más altas del escalafón, y los hospitales de mayor nivel con el mayor número de médicos y profesionales de la salud, así como el personal administrativo más numeroso, se quedan con la parte del león.
[5] Jaime Bonet Morón y Adolfo Meisel Roca, “La polarización del ingreso per cápita departamental en Colombia”, Documentos de trabajo sobre Economía Regional, Banco de la República, CEER, julio de 2006, Cartagena, pp. 9-15.
[6] El IDERE-LATAM es un índice calculado mediante el esfuerzo mancomunado de ocho universidades de América Latina, lideradas por el Instituto Chileno de Estudios Municipales de la Universidad Autónoma de Chile y el Instituto de Economía de la República de Uruguay. De ese proyecto han parte la Fundación Getulio Vargas (Brasil), la Universidad de los Andes (Colombia), la Universidad de Guadalajara (México), la Universidad Tecnológica (Argentina), el Centro de Análisis y Difusión de la Economía (Paraguay) y la Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social (El Salvador).
[7] Jaime Bonet. Desequilibrios regionales en la política de descentralización en Colombia, en Políticas para reducir las desigualdades regionales en Colombia. Colección de Economía Regional. Banco de la República, octubre de 2007.
[8] Consejo Nacional de Política Económica y Social -CONPES, (2006). “Distribución del Sistema General de Participaciones Vigencia 2006”. Documento Conpes Social 97. Bogotá, Departamento Nacional de Planeación.
[9] Chile es el mejor calificado en América Latina en el puesto 44, Argentina en el 48, Uruguay en el 52, Costa Rica en el 64, México en el 77, Ecuador en el 83, Perú en el 87 y Brasil en el 89.
[10] Fuente: DANE.
[11] Simon Kuznets, Desarrollo Económico, Familia y distribución del Ingreso, Casa del Libro, Madrid, 1995.
[12] “Polarización del ingreso per cápita departamental en Colombia, 1975-2000”. Jaime Bonet-Morón y Adolfo Meisel Roca. Ensayos sobre Política Económica. Volumen 25, No 54, Edición junio 2007, pp. 12-43. “De acuerdo con su participación en el ingreso nacional bruto INB, los departamentos se podrían agrupar en cuatro categorías: en una primera estaría Bogotá, que generó por si sola un poco más de un tercio del ingreso bruto total. Un segundo grupo lo conformarían Antioquia y Valle, los cuales registraron unas participaciones que oscilaron entre el 10% y 15%, con una tendencia descendente en el período. El tercero estría conformado por departamentos que mantuvieron sus participaciones cercanas al 5%: Atlántico, Cundinamarca y Santander. Finalmente, el resto de departamentos registraron tasas de participación inferiores al 3%, con algunos casos extremos como Caquetá, Chocó, La Guajira y Sucre, que mostraron tasas menores al 1%”.
[13] Liliana Franco Vásquez y José Luis Raymond Bara. “Convergencia económica regional: el caso de los departamentos colombianos”, Ecos de Economía, No. 28, Medellín, abril de 2009, pp. 167-197.
[14] Los 32 departamentos se reducen a 25 porque los nuevos departamentos creados en la Constitución de 1991 se agrupan en una sola entidad.
[15] El grupo I está formado por los departamentos de: Santa fe de Bogotá, Valle, Antioquia, Cundinamarca, Santander, Nuevos y Guajira. El grupo II: Risaralda, Meta Atlántico, Quindío, Boyacá, Bolívar, Caldas, Tolima y Huila. El grupo III: Cesar, Cauca, Norte de Santander, Magdalena y Córdoba. Finalmente, en el grupo IV se encuentran los departamentos más pobres: Caquetá, Nariño, Sucre y Choco.
[16] Liliana Franco Vásquez y José Luis Raymond Bara. “Convergencia económica regional…”, p.172.
[17] Cárdenas, M. (2005), “Crecimiento económico en Colombia: 1970 – 2005”, Coyuntura Económica, segundo semestre, p. 51.
[18] Jaime Bonet y Adolfo Meisel, “Polarización del ingreso per cápita…“, p. 5.
[19] Karina Acosta y Jaime Bonet-Morón, “Convergencia regional en Colombia en el siglo XXI”, Documentos de trabajo sobre Economía Regional y Urbana, Banco de la República, CEER, Cartagena, Mayo de 2022, p. 11.
[20] Juan Menduiña, “Evolución de la pobreza monetaria en Colombia: Un análisis de descomposiciones”, UNLP, Buenos Aires, 2022, pp. 17-18.
[21] Jaime Bonet y Adolfo Meisel Roca. La polarización del ingreso per cápita departamental en Colombia, 1975 – 2000. Banco de la República, Centro de Estudios Económicos Regionales (CEER), No. 76, julio de 2006, Cartagena, pp. 20-21.
[22] En relación con el recaudo municipal es pertinente señalar que muchos municipios medianos y pequeños pueden incrementar sus ingresos actualizando el catastro multipropósito y con una mejor gestión de cobro. Según el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC), para la vigencia fiscal 2023, el 79,79 % de los 1.104 municipios, presenta desactualización catastral de más de 10 años en la zona urbana y 82,55 % en la zona rural. Sin embargo, los ingresos dejados de percibir se deben recuperar gradualmente y evitar incrementos exorbitantes que desalientan el pago por parte de los contribuyentes o, incluso, pueden dar lugar a legítimas protestas ciudadanas.
[23] Estas recomendaciones se analizan más adelante.
[24] Esta sería la pregunta del referendo si se avala la iniciativa popular: “¿Está de acuerdo, sí o no, con que el artículo 298 de la Constitución, que ya habla del quehacer de los departamentos, tenga el siguiente cambio? Solo los departamentos y el Distrito Capital podrán gravar la renta y el patrimonio de las personas naturales y jurídicas que allí residan. El recaudo de estos impuestos será de propiedad exclusiva de ellos en su conjunto. Su distribución se hará atendiendo los principios de coordinación, concurrencia, subsidiariedad, equidad social, solidaridad territorial, eficiencia y demás criterios que establezca la ley”. La Silla Vacía, junio 22 de 2024.
[25] El Colombiano, 12 de abril de 2024.
[26] Véase La Silla Vacía, enero 29 de 2024
[28] La crisis fiscal puede ser también una oportunidad para recuperar la verdadera descentralización fiscal, a través de un pacto de la nación y las entidades territoriales para ordenar las finanzas públicas, mediante un compromiso de todas las partes involucradas. Véase Carlos Augusto Cabrera, Crisis fiscal del centro: ¿riesgo u oportunidad para la autonomía territorial?, en Desarrollo de las regiones y autonomía territorial, GTZ, FESCOL, Bogotá, 2004, pp. 101-121.
[29] Amylkar David Acosta Medina, Colombia: el país de las desigualdades, en De la descentralización a la Centralización, Litografía Impregón S.A., Medellín, 2019, p.66,
[1] “Contexto histórico y evolución del SGP en Colombia”, Jaime Bonet, Gerson Javier Pérez y Jhorland Ayala, CEER, Banco de la República. Documentos de Economía Regional, Cartagena, julio 2014.
[2] La República. Agosto, 11 de 2022
[1] El artículo segundo de la Ley 33 de 1968, mediante el cual se dispuso la cesión a que hemos hecho referencia, decía así:
ARTÍCULO 2º.- A partir del 1 de enero de 1969, cédese a los Departamentos, al Distrito Especial de Bogotá y a los Municipios, y serán propiedad exclusiva de estas entidades en las proporciones que en este artículo se determinen, los siguientes porcentajes del impuesto sobre las ventas, creado por el Decreto Ley 3288 de 1963, y modificado por el Decreto Ley 1595 de 1966: en 1969, un 10% de su producto anual; en 1970, un 10% más, o sea un 20% de su producto anual; de 1971 en adelante un 30% del producto anual del impuesto. PARÁGRAFO 1º.- El valor total de la participación de qué trata el presente artículo se distribuirá así: el 70% entre los Departamentos y el Distrito Especial de Bogotá, en proporción a sus habitantes de acuerdo con el último censo de población elaborado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística -DANE-, y el 30%entre estas mismas entidades por partes iguales.
[2] Impuestos compartidos, es decir, aquellos cuya recaudación se reparte entre Bund, Länder y municipios: renta, IVA y sociedades. En España se reparte renta e IVA entre el Estado y las comunidades autónomas, reservándose la recaudación del impuesto sobre sociedades para el Estado, aunque es el que menos recaudación aporta de los tres.
[3] La condición “con especial atención a los niños” en el artículo 356 de la Carta del 91 guarda concordancia con un artículo que propuse en la Comisión Quinta de la Asamblea Nacional Constituyente y se convirtió en el número 50 de la Carta Política:: “Todo niño menor de un año que no esté cubierto por algún tipo de protección o de seguridad social, tendrá derecho a recibir atención gratuita en todas las instituciones de salud que reciban aportes del Estado”. Y con el artículo 44 de la Carta: “Los derechos de los niños prevalecen sobre los derechos de los demás”
[4] “¿Qué parte de los impuestos se quedan las CCAA y qué parte el Estado?”. Yolanda García, Ministerio de Hacienda, 12 de septiembre de 2022.
[5] “El federalismo en Alemania: su reparto de recursos”. Daniel Martínez Egaña, Cuadernos de información económica. Economía Internacional. Julio – Agosto de 2014, p.56. La tributación per cápita de cada länder como proporción de la tributación media de todos los länder se utiliza como indicador para lograr una distribución equitativa.
[6] Y como porcentaje del PIB el monto del SGP se redujo de 5.1% en el 2002 a 3.6% en 2023, reducciones que pueden apreciar en el Gráfico No. 3. Informe final Misión de Descentralización, DNP-PNUD. Junio de 2024. Por supuesto, el período del COVID contribuyó a agravar la situación.
[1] Además, Colombia perdió el 50% de la Reserva de la Biosfera de Seaflower. En el fallo la Corte ratificó la soberanía de Colombia sobre los cayos de Quitasueño y Serrana, pero estos quedaron dentro de los 75.000 kilómetros cuadrados de mar que se le dieron a Nicaragua.
[2] Según el derecho internacional del mar, la zona económica exclusiva de Colombia es de 929.000 kilómetros cuadrados.
[1] Aline Helg, Nunca más eslavos. Una historia comparada de los esclavos que se liberaron en las Américas, Banco de la República, FCE, Bogotá, 2018, p.14.
[2] Massiris Cabeza, Ángel. “Reflexión sobre una política de ordenación territorial en los países latinoamericanos: el caso de Colombia”, en Asociación Colombiana de Geógrafos. Trimestre Geográfico. (Bogotá, No. 15 junio), 3-23
[3] Plutarco, Vidas Paralelas, E.D.A.F., Madrid, 1966, p. 3.
[4] Entre los pensadores claves de esa época se pueden mencionar: los hermanos José María y Miguel Samper y Salvador Camacho Roldán, aunque esa concepción la compartían otros intelectuales de la segunda mitad del siglo XIX.
[5] José María Samper, Ensayo sobre las revoluciones políticas, con un apéndice sobre la orografía y la población de la Confederación Granadina, Bogotá, Universidad Nacional de Colombia, Dirección de Divulgación Cultural, 1969, 68-69.
[6] Julio Londoño Paredes, Colombia en el laberinto del Caribe, Universidad del Rosario, Bogotá, 2015, p. 4. La nota original titulada “Instrucciones comunicadas por el Ministerio de Relaciones Exteriores al señor D. Enrique Cortés, nombrado Agente Confidencial para entenderse con las autoridades de facto de Panamá y ante el Gobierno de los Estados Unidos de América”. Libro de Instrucciones. Folio 127, 8 de mayo de 1905. Archivo del Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia.
[7] Alfonso Múnera, Fronteras Imaginadas, Bogotá, Editorial Planeta Colombiana, S.A., 126.
[8] Carlos Rodado Noriega. “La evolución de la esclavitud y la segregación social en Colombia”. Ponencia presentada al ser recibido como miembro de número de la Academia Colombiana de Historia, el 30 de noviembre de 2021. Fue publicada en el Boletín de Antigüedades la ACH.
[9] El cabo Gracias a Dios es una punta de tierra en la costa del mar Caribe, entre Honduras y Nicaragua, en la América Central, que constituye el límite entre ambos países.
[10] Don Miguel Antonio Caro, quizá con el ánimo de reafirmar su amor por la Sabana, exclamaba con una dosis de ingenuidad que hoy parecería inverosímil: “Pienso, Dios mediante, morir sin conocer el mar…”.
