Aunque hay señales de alarma, los departamentos manejaron
mejor su dinero en el último año. Pero siguen dependiendo de las transferencias
nacionales y de impuestos anti-técnicos como son las estampillas. ¿Cómo seguir
mejorando?
Amylkar D. Acosta M.*
Departamentos viables
El más reciente Informe de Viabilidad Fiscal Departamental 2015
de la Dirección de Apoyo Fiscal (DAF) del Ministerio de
Hacienda muestra un panorama estable en las entidades territoriales, a pesar de
que estamos en un período de vacas flacas. Esto aumenta la confianza para que
las regiones sean las encargadas de manejar los recursos de la inversión
pública durante el posconflicto.
En primer lugar, el Informe reconoce que el país atraviesa por
una época difícil para las finanzas públicas. Esto, además de afectar al erario
y al sector externo, afecta los ingresos del gobierno central y los de las
entidades territoriales. Pero el Informe añade que estos choques negativos no
significaron un desequilibrio estructural de las finanzas regionales y locales,
lo cual muestra que las entidades territoriales han aprendido las lecciones de
un mal pasado fiscal, del cual pudo salirse gracias a las leyes de disciplina
fiscal (especialmente la Ley 617 de 2000) y los
acuerdos de reestructuración de pasivos.
Responsabilidad fiscal territorial
La deuda territorial,
que es de 11 billones de pesos (más 28,9 billones de sus entidades
descentralizadas), aumentó de 3,8 por ciento del PIB en 2012 a 4,9 por ciento
PIB en 2015 (0,5 puntos porcentuales corresponde a los departamentos). Este
aumento se ha producido principalmente por el endeudamiento en el sector
descentralizado, la elevación de la deuda externa y la devaluación del peso
colombiano.
Pero la estabilidad de
los fiscos territoriales se refleja en que aunque aumentó su deuda, esta
mantuvo altos estándares de calidad crediticia, ya que el 97,8 por ciento de la
cartera departamental y el 95,9 por ciento de la municipal tienen una
calificación “A” (bajo riesgo).
Las
entidades territoriales han aprendido las lecciones de un mal pasado fiscal.
El nivel de
endeudamiento del sector público se elevó a un máximo histórico: 56,6 por
ciento del PIB, y alcanzó los 453,2 billones de pesos. De este saldo,
341,9 billones corresponden al gobierno central y 71,38 billones a las
entidades descentralizadas. Pero mientras el saldo total de estas últimas
aumentó 0,6 puntos porcentuales del PIB entre 2014 y 2015 (debido básicamente
al efecto de la devaluación), el de la Nación se disparó 3,6 puntos
porcentuales y el de sus entidades descentralizadas creció 2,5 puntos
porcentuales.
Por otra parte el
balance fiscal consolidado de los departamentos muestra un déficit de 0,5 por
ciento del PIB para 2015, producido por la terminación de administraciones
durante la vigencia pasada. Esto no tiene implicaciones negativas para la
ejecución presupuestal, ya que al analizar el cuatrienio se encuentran
superávits fiscales durante el período 2012-2014. Tener un déficit fiscal
durante alguna vigencia presupuestal no significa que haya un desborde del
gasto; esta puede ser la respuesta a algunos problemas de la ejecución de
anteriores vigencias o un mecanismo de financiación de la inversión por medio
de un endeudamiento controlado.
Estampillas y transfrencias
Los ingresos propios de
los departamentos alcanzaron los 8,1 billones de pesos en 2015, divididos en:
1.
Ingresos tributarios (6,7 billones).
2.
Ingresos no tributarios (1,4 billones).
Los ingresos
tributarios tuvieron
un crecimiento real cercano al 13,6 por ciento entre 2012 y 2015. Pero
este crecimiento se basó en un aumento generalizado de las estampillas, que
pasaron a convertirse en el segundo renglón de ingreso departamental, con un
recaudo de 1,1 billones en 2015. En contraposición, tanto el recaudo del
impuesto al consumo de licores como de cigarrillos tuvieron un retroceso
cercano al 14 por ciento, principalmente por el contrabando.
El análisis de la
ejecución de ingresos tributarios de los departamentos muestra una estructura
tributaria agotada, poco representativa y de bajo crecimiento, que busca
opciones de expansión en impuestos como las estampillas, que son considerados
anti-técnicos y que significan una reasignación del gasto más que un ingreso, porque
significan pasar dinero de un bolsillo al otro. Esto hace pensar en la
pertinencia de modernizar los impuestos departamentales que debería incluirse
en la reforma tributaria estructural que prepara el gobierno.
Esta necesidad también
se hace evidente por la dependencia de los ingresos departamentales con
respecto a los recursos de transferencias del Sistema General de
Participaciones (SGP), que alcanza a ser en promedio de 36 por ciento (!) del
total de ingresos.
Usar lo ahorrado
Los ingresos departamentales
del Sistema General de Regalías (SGR) tuvieron también una tendencia
decreciente, ya que pasaron de 9,3 billones de pesos para el bienio 2013-2014 a
8,9 billones para 2015-2016 y se prevee una caída mayor para el bienio
2017 - 2018.
El desplome de los
precios de las materias primas y la caída de la producción de petróleo están
afectando de manera directa a las regalías. Para contrarrestar esto se creó el
Fondo de Ahorro y Estabilización (FAE) dentro del SGR, que actualmente maneja
más de 10 billones de pesos.
El sentido y la
finalidad de este Fondo fue ahorrar en las épocas de vacas gordas para las
épocas de vacas flacas. Pues bien, estamos en vacas flacas y los departamentos
han propuesto que se haga efectivo el año entrante el desahorro de los recursos
del FAE. Además, piden reformar la ley para establecer que el desahorro del
Fondo pueda alcanzar un nivel superior al 10 por ciento.
Otro de los avances en
los ingresos departamentales que beneficia la inversión territorial se debe a
la depuración del pasivo pensional, que implica un mayor desahorro del Fondo de
Pensiones de las Entidades Territoriales (FONPET). Esto se hace posible a
partir del momento en que sus recursos superan el 125 por ciento del cálculo
del pasivo pensional de cada departamento. Este desahorro pasó de 115 mil
millones en 2012 a 465 mil millones en 2016; 67 por ciento de las
administraciones territoriales dejaron cubierto su pasivo pensional al cierre
de 2015.
Por eso, desde hace un
tiempo se viene promoviendo la idea de reasignar algunas de las fuentes
territoriales direccionadas al FONPET que ya han cumplido su finalidad, como el
caso de la partida del SGP destinada a este fin.
Reformas necesarias
En el gasto
departamental la inversión sigue siendo el rubro más representativo, con una
participación promedio del 82 por ciento del gasto total (sin tener en cuenta
el SGR), seguida por el funcionamiento y el servicio de la deuda. Los gastos de
funcionamiento departamental alcanzaron los 3,9 billones de pesos y, dentro de
estos, los gastos pensionales representaron cerca del 38 por ciento.
Esto da razones para
apoyar el pedido de los departamentos de que los gastos pensionales no sean
tenidos en cuenta dentro del rubro de funcionamiento para el cálculo de
indicadores de gasto de la Ley 617 del 2000.
Los
ingresos propios de los departamentos alcanzaron los 8,1 billones de pesos en
2015.
En este sentido, aunque
se reconoce el papel que han cumplido las leyes de disciplina fiscal para logra
la estabilidad financiera territorial, los gobiernos regionales y locales dicen
que estas normas deben flexibilizarse para adaptarse a la cambiante realidad
fiscal en el posconflicto, cuando las entidades territoriales tendrán mayores
responsabilidades pero iguales recursos para fortalecer sus equipos técnicos.
Asimismo, se está
planteando la necesidad del fortalecimiento del fisco territorial, dado que en
los últimos años se ha venido imponiendo una descentralización disfuncional que
le delega más funciones a las entidades territoriales pero sin transferirles
los recursos necesarios para asumirlas.
La nueva dinámica del
gasto a la que ha dado lugar la distribución de las regalías ha hecho que los
recursos del SGR se destinen a sectores en los cuales las gobernaciones no
tenían capacidad de incidencia. El 33 por ciento de los recursos se han
invertido en vías y el 31 por ciento en “otros sectores” (desarrollo agrícola,
medio ambiente, atención a grupos vulnerables, centros de reclusión,
fortalecimiento institucional, entre otros). Esto demuestra que el SGR ha
cumplido su objetivo principal.
El análisis de la
actualidad fiscal de los departamentos da un parte de tranquilidad sobre su
capacidad para administrar los recursos, pero motiva preocupaciones por la
necesidad de nuevos recursos propios que permitan avanzar en la autonomía
territorial. Al mismo tiempo, muestra opciones de cambio para mejorar la
situación financiera territorial.
Trabajar en estas
reformas e incluirlas dentro del grupo de modificaciones legislativas de
implementación de los acuerdos de paz será el reto que en el corto plazo deberá
afrontar el gobierno. Para ello se firmó un Acuerdo entre la Federación
Nacional de Departamentos y el Ministerio del Interior para “diseñar e impulsar
un nuevo Sistema de relaciones intergubernamentales para la construcción de
paz”.
En cumplimiento del
mismo se tramitará una ley de fortalecimiento territorial para la paz y otra
para expedir un nuevo Código de régimen departamental. Para ello se integró una
comisión conjunta que presentará sus propuestas a la consideración del gobierno
el próximo diciembre.
@amylkaracosta
Reflexiones al tema pensional
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