Elección de alcaldes, un balance agridulce

Mucho no se ha cumplido y algunos problemas se han ahondado, pero la ampliación de la democracia es innegable.

ELESPECTADOR.COM, MARZO 13

El 13 de marzo de 1988 se realizó en Colombia la primera elección popular de alcaldes. Una esperada conquista democrática que en su momento fue anunciada como un gran avance nacional y que propuso a la sociedad una reingeniería política en las regiones. 25 años después, este giro trascendental de la administración pública ofrece un agridulce balance, porque así como los municipios ganaron un segundo aire para su autonomía, también se incentivaron los problemas que hoy siguen dejando una deuda sin cancelar en aspectos de desarrollo y beneficios.

En términos generales, ciudades como Bogotá, Medellín o Barranquilla pueden demostrar las bondades de esta innovación democrática. Otras como Cali, Cartagena o Manizales presentan un derrotero de altibajos. En 1991, a instancias de la Asamblea Nacional Constituyente, a la elección popular de mandatarios locales se sumó la de gobernadores, profundizando aún más los aciertos y retrocesos en las regiones. Este doble desafío le abrió camino a una nueva cultura política que, en diversas facetas económicas y políticas, sigue mostrando fisuras, aunque ya sea inevitable.

La elección popular de alcaldes se introdujo dentro de un proyecto político que buscaba la descentralización y la modernización de las instituciones del Estado. Según la iniciativa, aprobada originalmente mediante el Acto Legislativo 01 de 1986, en el gobierno de Belisario Betancur, los alcaldes serían elegidos por periodos de dos años (luego fue ampliado a tres y cuatro años), sin posibilidad de reelección inmediata.

Se determinó además que serían los jefes de la administración pública en su circunscripción, ejecutores de los acuerdos del Concejo Municipal y jefes de la Policía. También, los municipios asumirían a partir de ese momento la prestación de servicios públicos como agua potable, saneamiento básico, mataderos públicos, aseo público y plazas de mercado.

Con pros y contras, se trató de una reforma que cambió el perfil del quehacer político nacional y un paso considerado, en su momento, fundamental en aras de la descentralización del país. Hasta ese momento, la Constitución de 1886 establecía la centralización de todo tipo de decisiones de orden político, administrativo y fiscal, lo que imposibilitaba la autonomía local, es decir, la real participación de las comunidades en la planeación de su desarrollo, en la administración de sus recursos y en la elección de sus gobernantes.

En la práctica, los alcaldes eran nombrados y removidos por los gobernadores de departamento, que a su vez eran elegidos por el jefe político local o regional, que desde el Senado o la Cámara de Representantes presionaba al Ejecutivo y sus ministros para el nombramiento de sus cuotas políticas, como contraprestación a la aprobación de los proyectos oficiales, es decir, eran elegidos mediante mecanismos clientelistas.

En muchas ocasiones, los alcaldes fueron personas desconocidas en el municipio, no residían en él y eran ajenas a los problemas de las localidades. Además, su elección dependía de conseguir determinado número de votos a sus jefes políticos. Una situación que llevó al país a una crisis de legitimidad o de gobernabilidad, que comenzó a expresarse hacia finales de los años 70 y en la primera mitad de los 80, y que terminó con la decisión política de abrir paso a la elección popular de alcaldes.

Ahora, más allá de la descentralización, la elección popular de alcaldes fue también concebida como el primer paso hacia la paz. De hecho, como lo recuerda Armando Novoa, director del Centro de Estudios Constitucionales Plural, la reforma fue producto de los diálogos entre el gobierno de Betancur y las Farc, guerrilla que tuvo como voceros a los ya fallecidos 'Manuel Marulanda Vélez' y 'Jacobo Arenas'. Fueron esas conversaciones las que originaron la creación de la Unión Patriótica, en 1985, movimiento que tres años después alcanzó a elegir más de 20 alcaldes en todo el país, pero que después fue exterminado por los grupos paramilitares, muchas veces en alianza con miembros de la Fuerza Pública.

Hoy, a la hora del balance, si bien es cierto que la elección popular de alcaldes fue interpretada como una ampliación de la democracia y la apertura a un nuevo escenario de participación política, la experiencia ha demostrado que muchos dirigentes aprendieron a acomodarse a la situación y, sin quererlo, se abrió la puerta a la injerencia de mafias y grupos armados ilegales, que vieron allí la oportunidad de hacerse al poder local, con todas sus nefastas consecuencias.

Por algo, hace diez años, al hacer una evaluación de la misma reforma, el entonces ministro del Interior Armando Estrada Villa, puso el dedo en la llaga al afirmar que para lo que había servido era para "aumentar la corrupción, el clientelismo y el déficit fiscal". Los alcaldes, a través de la Federación de Municipios, pusieron el grito en el cielo, dijeron que lo de antes era peor aunque lo de ahora tenga algunos problemas y aprovecharon para sugerir que el clientelismo y la corrupción se debían a falta de reelección, lo cual permitiría a los mandatarios locales hacer más planificación.

Lo cierto es que esos problemas, más que solucionarse, se han incrementado. 25 años después, la tan anunciada descentralización sigue siendo una ilusión incompleta. "La elección popular de alcaldes es inseparable de la descentralización y lo que debe decirse es que en sus primeros años cumplió en buena medida los propósitos que se había fijado y respondió a las expectativas, pero con el paso del tiempo la figura, tanto la elección popular de alcaldes como la de la descentralización, se fueron deteriorando, tendieron a desnaturalizarse", advierte el constitucionalista Juan Manuel Charry.

Opinión que comparte el también constitucionalista y exalcalde de Bogotá Jaime Castro, quien cree que "en los últimos años abandonaron la descentralización, no le hicieron seguimiento al proceso ni le dieron nuevos desarrollos. Solo les interesa lo local para el tema electoral y aunque el gobierno de Uribe prometió una profunda reforma regional, no se ha hecho nada y hoy la descentralización vive su peor momento".

En cuanto a la paz, esta nunca llegó. Por el contrario, los carteles del narcotráfico auspiciaron la creación de ejércitos privados, impusieron su dominio sobre territorios y poblaciones enteras, capturaron la burocracia local y las rentas del Estado en muchas regiones, y el conflicto se ahondó. Por ejemplo, la historia reciente muestra como las llamadas Autodefensas hicieron alianzas con políticos locales y apoyaron elecciones en la década de los 90 y comienzos de siglo. Igualmente, hubo una época en la que más de 200 alcaldes tuvieron que despachar desde las capitales de sus departamentos por amenazas.

El analista Óscar Arango Gaviria tiene una visión diferente: "El conflicto armado no debe leerse solo como un problema militar, es fundamentalmente un problema político, y en esa medida dándole la oportunidad a los ciudadanos que fueran ellos quienes nombraran a su leal saber y entender sus mandatarios locales, pues naturalmente en esa misma medida se deslegitimaba cualquier tipo de opción de conflicto armado".

Y agrega: "Nosotros tenemos en Colombia un sabor agridulce porque en la misma medida en que hemos avanzado y hemos dado pasos fundamentales para la democracia local en términos políticos, no así ha sucedido para la democracia en términos de descentralización fiscal y administrativa, no solamente nos queda mucho camino por recorrer, sino que aún hoy observa uno grandes esfuerzos para recentralizar muchas de las conquistas que se lograron en el campo fiscal y administrativo con la Constituyente y con el cambio de la carta magna", dice.

Así las cosas, es claro que la falta de fortaleza en la institucionalidad a nivel local ha atentado contra las buenas intenciones con que se concibió la elección popular de alcaldes. Para muchos, esa carencia fue lo que originó que el poder local fuera cooptado por las mafias y los grupos ilegales, además que reforzó el clientelismo municipal. Aunque también es cierto que además de los grupos armados ilegales, bien sea guerrillas o nuevas bandas criminales, también siguen siendo amenazas el narcotráfico en las campañas, la compra-venta de votos y la influencia de los contratistas, entre otras.

Por eso, dice Novoa, la clave está en "profundizar la democracia" porque todavía hace falta un mayor y decidido acompañamiento del Estado. "Hay que darle más poder a la ciudadanía, recuperar la institucionalidad, pero sin recortar los espacios logrados en la democracia local", concluye.