- Escrito por Amylkar D. Acosta
Aunque hay señales de alarma, los departamentos manejaron mejor su dinero en el último año. Pero siguen dependiendo de las transferencias nacionales y de impuestos anti-técnicos como son las estampillas. ¿Cómo seguir mejorando?
Amylkar D. Acosta M.*
Departamentos viables
El más reciente Informe de Viabilidad
Fiscal Departamental 2015 de la Dirección de Apoyo Fiscal (DAF) del Ministerio de
Hacienda muestra un panorama estable en las entidades territoriales, a pesar de
que estamos en un período de vacas flacas. Esto aumenta la confianza para que
las regiones sean las encargadas de manejar los recursos de la inversión
pública durante el posconflicto.
En primer lugar, el Informe reconoce
que el país atraviesa por una época difícil para las finanzas públicas. Esto,
además de afectar al erario y al sector externo, afecta los ingresos del gobierno
central y los de las entidades territoriales. Pero el Informe añade que estos
choques negativos no significaron un desequilibrio estructural de las finanzas
regionales y locales, lo cual muestra que las entidades territoriales han
aprendido las lecciones de un mal pasado fiscal, del cual pudo salirse gracias
a las leyes de disciplina fiscal (especialmente la Ley 617 de 2000) y los
acuerdos de reestructuración de pasivos.
La deuda territorial, que es de 11 billones de pesos (más 28,9 billones
de sus entidades descentralizadas), aumentó de 3,8 por ciento del PIB en 2012 a
4,9 por ciento PIB en 2015 (0,5 puntos porcentuales corresponde a los
departamentos). Este aumento se ha producido principalmente por el
endeudamiento en el sector descentralizado, la elevación de la deuda externa y
la devaluación del peso colombiano.
Pero la estabilidad de los fiscos territoriales se refleja en que aunque
aumentó su deuda, esta mantuvo altos estándares de calidad crediticia, ya
que el 97,8 por ciento de la cartera departamental y el 95,9 por ciento de la
municipal tienen una calificación “A” (bajo riesgo).
Las
entidades territoriales han aprendido las lecciones de un mal pasado fiscal.
El nivel de endeudamiento del sector público se elevó a un máximo
histórico: 56,6 por ciento del PIB, y alcanzó los 453,2 billones de
pesos. De este saldo, 341,9 billones corresponden al gobierno central y 71,38
billones a las entidades descentralizadas. Pero mientras el saldo total de
estas últimas aumentó 0,6 puntos porcentuales del PIB entre 2014 y 2015 (debido
básicamente al efecto de la devaluación), el de la Nación se disparó 3,6 puntos
porcentuales y el de sus entidades descentralizadas creció 2,5 puntos
porcentuales.
Por otra parte el balance fiscal consolidado de los departamentos
muestra un déficit de 0,5 por ciento del PIB para 2015, producido por la
terminación de administraciones durante la vigencia pasada. Esto no tiene
implicaciones negativas para la ejecución presupuestal, ya que al
analizar el cuatrienio se encuentran superávits fiscales durante el período
2012-2014. Tener un déficit fiscal durante alguna vigencia presupuestal no
significa que haya un desborde del gasto; esta puede ser la respuesta a algunos
problemas de la ejecución de anteriores vigencias o un mecanismo de
financiación de la inversión por medio de un endeudamiento controlado.
Estampillas y transfrencias
Los ingresos propios de los departamentos alcanzaron los 8,1 billones de
pesos en 2015, divididos en:
1.
Ingresos tributarios (6,7 billones).
2.
Ingresos no tributarios (1,4 billones).
Los ingresos tributarios tuvieron
un crecimiento real cercano al 13,6 por ciento entre 2012 y 2015. Pero
este crecimiento se basó en un aumento generalizado de las estampillas, que
pasaron a convertirse en el segundo renglón de ingreso departamental, con un
recaudo de 1,1 billones en 2015. En contraposición, tanto el recaudo del
impuesto al consumo de licores como de cigarrillos tuvieron un retroceso
cercano al 14 por ciento, principalmente por el contrabando.
El análisis de la ejecución de ingresos tributarios de los departamentos
muestra una estructura tributaria agotada, poco representativa y de bajo
crecimiento, que busca opciones de expansión en impuestos como las estampillas,
que son considerados anti-técnicos y que significan una reasignación del gasto
más que un ingreso, porque significan pasar dinero de un bolsillo al otro. Esto
hace pensar en la pertinencia de modernizar los impuestos departamentales que
debería incluirse en la reforma tributaria estructural que prepara el gobierno.
Esta necesidad también se hace evidente por la dependencia de los
ingresos departamentales con respecto a los recursos de transferencias del
Sistema General de Participaciones (SGP), que alcanza a ser en promedio de 36
por ciento (!) del total de ingresos.
Usar lo ahorrado
Los ingresos departamentales del Sistema General de Regalías (SGR)
tuvieron también una tendencia decreciente, ya que pasaron de 9,3 billones de
pesos para el bienio 2013-2014 a 8,9 billones para 2015-2016 y se prevee
una caída mayor para el bienio 2017 - 2018.
El desplome de los precios de las materias primas y la caída de la
producción de petróleo están afectando de manera directa a las regalías. Para
contrarrestar esto se creó el Fondo de Ahorro y Estabilización (FAE) dentro del
SGR, que actualmente maneja más de 10 billones de pesos.
El sentido y la finalidad de este Fondo fue ahorrar en las épocas de
vacas gordas para las épocas de vacas flacas. Pues bien, estamos en vacas
flacas y los departamentos han propuesto que se haga efectivo el año entrante
el desahorro de los recursos del FAE. Además, piden reformar la ley para
establecer que el desahorro del Fondo pueda alcanzar un nivel superior al 10
por ciento.
Otro de los avances en los ingresos departamentales que beneficia la
inversión territorial se debe a la depuración del pasivo pensional, que implica
un mayor desahorro del Fondo de Pensiones de las Entidades Territoriales
(FONPET). Esto se hace posible a partir del momento en que sus recursos superan
el 125 por ciento del cálculo del pasivo pensional de cada departamento. Este
desahorro pasó de 115 mil millones en 2012 a 465 mil millones en 2016; 67 por
ciento de las administraciones territoriales dejaron cubierto su pasivo
pensional al cierre de 2015.
Por eso, desde hace un tiempo se viene promoviendo la idea de reasignar
algunas de las fuentes territoriales direccionadas al FONPET que ya han
cumplido su finalidad, como el caso de la partida del SGP destinada a este fin.
Reformas necesarias
En el gasto departamental la inversión sigue siendo el rubro más
representativo, con una participación promedio del 82 por ciento del gasto
total (sin tener en cuenta el SGR), seguida por el funcionamiento y el servicio
de la deuda. Los gastos de funcionamiento departamental alcanzaron los 3,9
billones de pesos y, dentro de estos, los gastos pensionales representaron
cerca del 38 por ciento.
Esto da razones para apoyar el pedido de los departamentos de que los
gastos pensionales no sean tenidos en cuenta dentro del rubro de funcionamiento
para el cálculo de indicadores de gasto de la Ley 617 del 2000.
Los ingresos
propios de los departamentos alcanzaron los 8,1 billones de pesos en 2015.
En este sentido, aunque se reconoce el papel que han cumplido las leyes
de disciplina fiscal para logra la estabilidad financiera territorial, los
gobiernos regionales y locales dicen que estas normas deben flexibilizarse para
adaptarse a la cambiante realidad fiscal en el posconflicto, cuando las
entidades territoriales tendrán mayores responsabilidades pero iguales recursos
para fortalecer sus equipos técnicos.
Asimismo, se está planteando la necesidad del fortalecimiento del fisco
territorial, dado que en los últimos años se ha venido imponiendo una
descentralización disfuncional que le delega más funciones a las entidades
territoriales pero sin transferirles los recursos necesarios para asumirlas.
La nueva dinámica del gasto a la que ha dado lugar la distribución de
las regalías ha hecho que los recursos del SGR se destinen a sectores en los
cuales las gobernaciones no tenían capacidad de incidencia. El 33 por
ciento de los recursos se han invertido en vías y el 31 por ciento en “otros
sectores” (desarrollo agrícola, medio ambiente, atención a grupos vulnerables,
centros de reclusión, fortalecimiento institucional, entre otros). Esto
demuestra que el SGR ha cumplido su objetivo principal.
El análisis de la actualidad fiscal de los departamentos da un parte de
tranquilidad sobre su capacidad para administrar los recursos, pero motiva
preocupaciones por la necesidad de nuevos recursos propios que permitan avanzar
en la autonomía territorial. Al mismo tiempo, muestra opciones de cambio para
mejorar la situación financiera territorial.
Trabajar en estas reformas e incluirlas dentro del grupo de
modificaciones legislativas de implementación de los acuerdos de paz será el
reto que en el corto plazo deberá afrontar el gobierno. Para ello se firmó un
Acuerdo entre la Federación Nacional de Departamentos y el Ministerio del
Interior para “diseñar e impulsar un nuevo Sistema de relaciones
intergubernamentales para la construcción de paz”.
En cumplimiento del mismo se tramitará una ley de fortalecimiento
territorial para la paz y otra para expedir un nuevo Código de régimen
departamental. Para ello se integró una comisión conjunta que presentará sus
propuestas a la consideración del gobierno el próximo diciembre.
*Director ejecutivo de la Federación
Nacional de Departamentos (FND)
@amylkaracosta
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