Se viene una nueva reforma tributaria

semana.com, 13 septiembre 2014

No alcanza la plata para financiar las promesas electorales ni el costo de la paz: será inevitable hacer una nueva reforma.

Cuando el presidente Juan Manuel Santos estaba armando su gabinete se hablaba de “la cuadratura del círculo”. Este término se refería a la dificultad –o tal vez a la imposibilidad- de conformar un buen equipo de gobierno y al mismo tiempo satisfacer las aspiraciones de todas las regiones, partidos políticos y grupos de interés que creían tener derecho a hacer parte del Ejecutivo. Aunque logró un buen equilibrio casi todos quedaron descontentos.

Ahora está ocurriendo algo similar con las finanzas públicas. Son tantos los requerimientos del día a día, las promesas electorales y los compromisos adquiridos para desactivar los paros del primer cuatrienio, que no se ve ninguna alternativa fácil para atenderlos. Todas estas necesidades valen mucho dinero y aparentemente nadie calculó, en su momento, de dónde saldría la plata. Ordenar las finanzas públicas para cumplir con todos esos compromisos se ha vuelto otra “cuadratura del círculo”. Cualquier fórmula que solucione el problema en papel genera rechazo de la opinión pública y tiene un costo político enorme. Y el ajuste que se haga para apaciguar a quienes protesten elimina la posibilidad de tapar el hueco. 

Los ministros se están viendo a gatas para que les asignen del presupuesto las partidas necesarias para comenzar a hacer realidad las promesas que se hicieron durante la campaña. Y ahí solo se trata de la financiación del programa de gobierno en su primer año. No están contemplados los gastos adicionales de 2015 al 2018, ni las grandes inversiones que se necesitarán para el posconflicto. Sobre este último si bien todavía no se ha cuantificado el monto que se requerirá, lo seguro es que será una suma muy cuantiosa. Por ahora, solo se han anticipado unos recursos para el desarrollo rural del posconflicto, que según el ministro de Hacienda, Mauricio Cárdenas, suman unos 7,9 billones de pesos, lo que representa más de un punto del PIB. Pero la verdad es que esto es solo un abrebocas, frente a lo que se necesitará en caso de que se firme la paz.

El Presupuesto General de la Nación para 2015 que se está tramitando en el Congreso, refleja claramente esta realidad. Hay un faltante de 12,5 billones de pesos para cubrir los programas de inversión del próximo año que ascienden a 46,2 billones. Para tapar ese hueco, el gobierno anunció que extenderá el impuesto al patrimonio y el gravamen a los movimientos financieros (GMF) o 4 por mil, lo que de por sí ha generado malestar en diferentes sectores. El monto total del presupuesto asciende a 216,2 billones de pesos, de los cuales 48,9 serán para atender el servicio de la deuda y 121,1 para el funcionamiento del Estado. La suma de estos dos últimos rubros significa que sin un solo peso de inversión, el Estado colombiano tiene gastos fijos por 170 billones de pesos.

 Si bien el ministro de Hacienda con la extension de estos dos impuestos resolvió el hueco del próximo año, la realidad es que las necesidades fiscales del cuatrienio apenas comienzan. 

Las promesas de la campaña reeleccionista elevaron considerablemente el gasto para los proximos años. Basta ver algunos ejemplos. El programa para construir 1.200.000 viviendas (entre gratis y subsidiadas para los diferentes estratos) vale mínimo 12 billones de pesos de acá a 2018; el plan de educación con todos sus componentes (jornada única escolar, construcción de nueva infraestructura, doble alimentación diaria gratuita para todos los estudiantes y becas, entre otros) cuesta 4,5 billones de pesos al año, es decir 18 billones durante el cuatrienio. Para cumplir lo prometido en el programa de atención a la primera infancia (De cero a siempre) se requerirá anualmente 1 billón de pesos; para ampliar la cobertura del plan Adulto Mayor se necesitarán 700.000 millones de pesos anuales. Para hacer realidad las partidas adicionales que solicitó el Ministerio de Defensa habrá que agregarle 1,5 billones de pesos cada año al presupuesto ordinario de este sector. Estos son solo algunos rubros, porque cada ministerio tiene un paquete de gastos sin financiación.

Sin duda, se trata de programas muy loables que buscan un país más equitativo, justo, seguro y moderno. El problema es que la plata no alcanza y no hay muchas alternativas inmediatas y factibles para conseguirla. 

A los colombianos nunca se les dijo de dónde saldría el dinero para cubrir los compromisos del programa de gobierno 2014-2018. Aunque en campaña todos los candidatos afirmaron que extenderían el impuesto al patrimonio y el 4 por mil, solo ahora se sabe que esto no es suficiente y que se necesitará muchos más. 

Siendo realistas, hay que reconocer que casi nadie que aspire a la Presidencia de la República anuncia en forma detallada una reforma tributaria de grandes proporciones, porque sencillamente no lo elegirían. Es más, para conseguir votos, por lo general hay que decir lo contrario. Santos, en su primera campaña, dijo que firmaba “sobre piedra” que no aumentaría las tarifas de los impuestos. Este compromiso fue interpretado como que no habría una reforma tributaria. La realidad fue que si bien no hubo incremento propiamente en las tarifas, sí hubo reforma y aumentaron los impuestos.

Ahora el problema es que algunos sectores ya temen que les hagan conejo con las promesas que les hicieron. Por ejemplo, el gobierno acordó reducir los aportes obligatorios a la salud que hacen los pensionados. Ese compromiso lleva la firma del presidente de la República, en un acta firmada el 24 de diciembre del año pasado en Cartagena, en la Comisión Permanente de Política Salarial y Laboral. En ese documento se estipuló que la reducción sería incluida en un proyecto de ley. Pues resulta que el ministro de Hacienda notificó la semana pasada que no va a ser posile cumplir esa promesa, pues el costo de esta asciende a 2,5 billones de pesos. Cumplir implicaría agrandar el hueco, en momentos en que la prioridad de Cárdenas es taparlo.

Los trabajadores piensan que también el gobierno les va a incumplir la promesa de revivir las horas extras que les ofreció Santos durante la contiende electoral.

Pero como si no faltaran compromisos en peligro, el vicepresidente Germán Vargas ha hecho unas cuantas más en el escaso mes que lleva de gobierno. En los últimos días se ha comprometido a apoyar a los mandatarios locales con algunas vías terciarias no contempladas en el presupuesto. Con frecuencia se trata de partidas no muy grandes, pero que, si se suma cada uno de estos regalitos, el total no es insignificante.

Quién pagará

La realidad escueta es que no solo no había plata para financiar esas promesas, sino que la disponibilidad de recursos desde que se hicieron se ha deteriorado y hacia el futuro podría afectarse aún más.

A pesar de que la economía colombiana atraviesa por un buen momento y es la que más está creciendo en América Latina, hay nubarrones preocupantes en el horizonte. 

El problema más grave radica en la caída de la renta petrolera, debido, entre otras razones, a que los precios del crudo están bajando y la producción no es la esperada (ver recuadro). Es decir, la época de bonanza petrolera que le solucionaba los problemas de caja a los ministros de Hacienda quedó atrás.

A esta nueva situación se agrega una dificultad no menos grande. Dado que el país se impuso una camisa de fuerza que se llama la regla fiscal, a través de la cual se fijan unas metas de endeudamiento y un tope de déficit fiscal, ya no se puede acudir, como antes, a tanto empréstito para suplir las mayores necesidades de inversión. En otras palabras en adelante, si el país requiere más recursos tendrá que buscarlos por la vía de los impuestos, o de reducciones del gasto, lo que siempre es mucho más fácil decirlo que hacerlo.

Eso se vio la semana pasada cuando el ministro de Hacienda hizo los primeros anuncios de que financiaría el hueco del presupuesto de 2015 con la extensión de los impuestos al patrimonio y el 4 por mil. Llovieron críticas y protestas contra la idea de bajar de 1.000 millones de pesos a 750 millones la base a partir de la cual los colombianos pagarían el impuesto al patrimonio. Y no menos críticas produjo el aumento de la tarifa a un máximo de 2, 25 por ciento anual, es decir 9 por ciento en los cuatro años.

Aunque todos los afectados terminarán aceptando a regañadientes que se extienda el impuesto al patrimonio, el asunto de aumentar la tarifa casi al doble y el hecho de meter a más colombianos en la fila de este tributo cayó muy mal. Al ampliar la base, 50.000 personas naturales y 40.000 empresas estarían obligadas a meterse la mano al dril.

En medio de la protesta, muchos salieron a decir que se estaba “clavando” a la clase media. Aunque resulta desproporcionado afirmar que quien tiene activos de 750 millones de pesos en Colombia está en ese estrato, la verdad es que con la valorización desbordada de que han sido objeto muchos predios, especialmente en Bogotá, miles de colombianos entrarían en la lista, pues con un apartamento y un carro ya llegarían a ese nivel.

A esto se suma que si el activo principal de una familia es su casa o su finca y ya pagó el predial correspondiente, el impuesto al patrimonio representaría un segundo pago por ese mismo predio. Igualmente se presenta la situación de que muchos colombianos tienen como uno de sus activos, inversiones financieras como depósitos a término, cuya rentabilidad puede oscilar entre el 3 y el 5 por ciento. Si a esto se le quita un 2 por ciento del impuesto al patrimonio, la rentabilidad puede llegar a bajar casi hasta en un 50 por ciento.   

Para tratar de calmar los ánimos, el ministro de Hacienda sacó cuentas y dijo que menos del 1 por ciento de la población económicamente activa estaría pagando este impuesto. Es decir, todo el peso estaría cayendo sobre las personas más pudientes del país, lo cual muestra que es un impuesto progresivo. Es más, afirmó que el 92 por ciento del recaudo que asciende a 8,8 billones de pesos al año, lo terminarían pagando las empresas y en particular las más grandes con patrimonio líquido por encima de 8.000 millones de pesos. En esta condición están cerca de 4.500 sociedades en Colombia. Y como personas naturales solo 1.000 ciudadanos registran un patrimonio líquido por encima de este nivel. Pero como en cuestión de tributación hay palo porque bogas y palo porque no bogas, cuando se aclara que solo serán afectados los más pudientes, estos responden diciendo que no puede ser que en un país de 47 millones de habitantes, toda la carga impositiva tenga que recaer en las mismas 20.000 o 30.000 personas que pagan sus impuestos cumplidamente.

Con todo, la protesta se encendió. Los industriales que atraviesan por una difícil coyuntura se quejaron. El presidente de Andi, Bruce Mac Master, pegó el grito en el cielo con el argumento de que una tarifa del 9 por ciento en cuatro años como impuesto del patrimonio, sería un gran inhibidor de la inversión y de la capitalización de las compañías. Además, según él, incentivaría el endeudamiento, lo cual, a su turno, generaría riesgos para el sector financiero.

Fedesarrollo también dijo que hacer recaer en las empresas esta mayor carga podría ser peligroso, pues implicaría un incremento de la tasa de tributación de las sociedades que llegaría al 50 por ciento, si se suman todos los impuestos que tienen que pagar.

Sin llegar todavía al Congreso, varios partidos anunciaron que acompañarían al gobierno en esa aventura. La oposición más radical vino del Centro Democrático y del Partido Conservador.

Ante esta reacción el gobierno tuvo que recoger velas y volvió al modelo anterior del impuesto cuya base era de 1.000 millones de pesos de patrimonio líquido. Sin embargo, dejó la nueva escala de tarifas que va entre 0,4 por ciento y 2,25 por ciento. Como en el pasado, las personas naturales podrán descontar los que tengan en acciones y participaciones en sociedades y los primeros 340 millones de pesos de su vivienda. 

Aunque el impuesto al patrimonio es considerado por los expertos un tributo anti-técnico, le representa al gobierno un monto muy considerable de ingresos que le resuelve varios problemas. Solo con el alza de tarifa, el recaudo se duplica de 4,8 billones de pesos a 8,8 billones.

Con este monto, más los 3,7 billones de pesos que genera el 4 por mil, el Ministerio de Hacienda logra cubrir el hueco de los 12,5 billones de pesos del 2015. El requisito para que la extensión de esos dos impuestos se vuelva realidad es que el gobierno presente un proyecto de ley de financiamiento que acompañe al del Presupuesto General de la Nación. Esta ley sigue el mismo trámite rápido que tiene el presupuesto en el legislativo, es decir, deberá estar lista antes del 20 de octubre.

Huele a reforma tributaria

Todo lo anterior lamentablemente solo cubre las necesidades de 2015. Los otros tres años del segundo cuatrienio están todavía en el aire. Por eso, el gobierno tendrá que llevar al Congreso una nueva reforma tributaria para prolongar esos dos impuestos hasta el 2018.

Esto no lo puede incluir como un apéndice de la ley de financiamiento que acompaña al presupuesto de 2015, porque sería inconstitucional. El artículo 347 de la Carta Política, señala que “el proyecto de presupuesto deberá contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva. Si los ingresos legalmente autorizados no fueren suficientes para atender los gastos proyectados, el gobierno propondrá, por separado, ante las mismas comisiones que estudian el proyecto de ley del presupuesto, la creación de nuevas rentas o la modificación de las existentes para financiar el monto de los gastos contemplados”.

En este sentido, ha habido mucha confusión y al gobierno le ha faltado claridad para decir que detrás de la extensión de los dos impuestos por un año tendrá que haber una reforma. Muchos piensan que Cárdenas no se ha comprometido abiertamente con esto por el inmenso costo político que entraña.

Sin embargo, el asunto no parece tener vuelta de hoja. El minhacienda tendrá que radicar en el Congreso ese nuevo proyecto de reforma tributaria en los primeros días de octubre si quiere que sea aprobada antes de finalizar el presente año.

Aunque se dé la pelea por mantener estos impuestos, la realidad es que no es suficiente, por lo cual se tendrán que incluir otras fuentes. Si bien el gobierno no ha oficializado aún su posición sobre el aumento del IVA, se sabe que está muy tentado a hacerlo, pues no ve otra alternativa.

Un aumento en un punto en la tarifa general del IVA que actualmente se encuentra en el 16 por ciento genera 2 billones de pesos de ingresos. Extraoficialmente se ha comentado que se estudia la posibilidad de subir un punto en 2015 y otro para 2016, es decir que la tarifa eventualmente podría llegar al 18 por ciento.

Hay un amplio consenso entre los economistas que consideran que Colombia requiere elevar la tasa general del IVA, teniendo como referente que la tasa media actual en América Latina ya es del 19 por ciento y la de Europa bordea el 22 por ciento.

Pero la opinión de los economistas no es la del Congreso que es donde el gobierno tendrá que dar una dura batalla para subir el IVA. Como este impuesto toca a toda la población, múltiples grupos de interés se oponen, empezando por el comercio. El presidente de Fenalco, Guillermo Botero, lidera la cruzada contra ese aumento. Obviamente no se tocaría la canasta familiar porque está prohibido por la Corte. Algunos analistas consideran que el impacto de un incremento del IVA se verá reflejado en un mayor nivel de inflación en 2015 y en una menor demanda de los hogares. Lo que es una realidad es que los impuestos nunca bajan. Por lo tanto cualquier modificación a la que se llegue será permanente. 

Los gobiernos tienen que tomar decisiones de este calibre al inicio de su mandato, cuando aún no se les ha agotado el capital político. Aunque en las encuestas la popularidad de Santos está regular, la realidad es que cuenta con las mayorías en el Congreso para sacar adelante esa reforma tributaria. 

Al interior del gobierno el debate es arduo. Hay quienes piensan que debería esperarse a que se firme la paz para pedirles a los colombianos que se metan la mano al bolsillo. Otros ministros creen que es mejor anticiparse pues estar financiados demuestra mayor compromiso con el proyecto de paz.

En la reforma, el gobierno incluiría otros temas importantes, pero también bastante polémicos. Uno de estos es crear incentivos para que los colombianos incluyan en sus declaraciones de renta bienes del exterior no declarados en el país. Se estima que los colombianos tienen afuera entre 20.000 y 40.000 millones de dólares. Tambien se ha anunciado que habría revisión en las exenciones. 

Como era de esperarse, los que protestan contra los aumentos de impuestos argumentan que se debería reducir más el gasto. Por eso el gobierno anunciará esta semana un plan de recorte por 1,8 billones de pesos. No se sabe cómo se hará y ese ofrecimiento ha sonado más bien como una forma de ambientar la reforma que se avecina. Para algunos Santos no ha dado buen ejemplo de apretarse el cinturón creando la nueva estructura de ministros de la Presidencia, con lo cual lo han acusado de estar derrochando en burocracia. El gobierno ha dicho que solo es un cambio de nombre y que no genera incrementos de funcionamiento. Aunque estos nombramientos presupuestalmente son totalmente insignificantes, la connotación simbólica que tienen les ha dado munición a los críticos. La gente además de exigir recorte en el gasto público, pide control de la evasión y se ha llegado a hablar de cárcel para los evasores. Pero esto también es más fácil decirlo que hacerlo. La eficiencia de la Dian mejoró sustancialmente bajo la dirección de Juan Ricardo Ortega y no ha habido gobierno que no haya tratado de ponerle coto a la evasión o de controlar sus propios gastos. La solución por lo tanto tendrá que venir de nuevos impuestos. 

En síntesis, lo que se viene no va a ser fácil ni para el gobierno ni para los contribuyentes.  En Colombia poca gente tributa y en adelante tendrán que hacerlo aún más. Si se toca el IVA ya no serán solo los ricos los afectados, sino todo el pueblo. El capital político del presidente, que no es demasiado en la actualidad, tendrá que ser gastado por esta causa. Él ha repetido una y otra vez que ante la Colombia en paz que se avecina no hay mejor inversión que ese sobrepago. Solo el tiempo dirá si tiene la razón.