razonpublica.com, Lunes, 20 Febrero 2017
Escrito por Marcela Meléndez
Más allá de la indignación y de las fórmulas gaseosas, este estudio detallado de los patrones de contratación nacional y local muestra por dónde se filtra la corrupción y qué cosas concretas ayudarían a frenarla.
Más allá de la indignación
La corrupción será el
tema central de la campaña presidencial de 2018.
Y sin embargo, aún no
hay sobre la mesa ninguna propuesta seria sobre cómo reducir el costo
gigantesco que significa la filtración de recursos públicos –nuestros recursos–
hacia fines que no aportan al desarrollo del país. La única “propuesta” que se
oye por todas partes es la indignación: otra vez los buenos contra los malos,
algo que le sirve muy poco a Colombia.
Por supuesto que
queremos un sistema de justicia que funcione y castigue efectivamente a quienes
abusan de los recursos públicos para el lucro privado. Y está muy bien que se
hagan visibles los casos escondidos, o se produzca el escarnio público cuando
se haya comprobado una irregularidad. Pero la pregunta que debemos hacernos es
distinta: ¿qué podemos hacer para enfrentar el problema de la corrupción en el
corto, en el mediano y en el largo plazo?
Durante el segundo
semestre de 2015 acompañé a la Cámara Colombiana de Infraestructura (CCI) en un
trabajo de investigación para entender cómo funciona la contratación pública en
Colombia y proponer direcciones de ajuste a partir de un diagnóstico serio. El
ejercicio se concentró en los procesos de contratación pública en el sector de
infraestructura de transporte realizados en 2014 por los gobiernos
departamentales y municipales.
Se utilizó la información
del Sistema Electrónico de Contratación Pública (SECOP) para construir una base
de datos invaluable, que incluyó la información de los procesos de contratación
adelantados por la Aeronáutica Civil (Aerocivil) y el Instituto Nacional de
Vías (Invías), con la idea de contrastar la lógica de la contratación de
entidades contratantes del orden nacional con la de los gobiernos
sub-nacionales. También se incluyó la información sobre los procesos de
contratación de las Corporaciones Autónomas Regionales (CAR) y de los Sistemas
de Transporte Masivo de las ciudades.
En Colombia hay una inversión mínima en estudios.
El análisis dejó por
fuera los contratos de concesión, en cabeza de la Agencia Nacional de
Infraestructura (ANI), pero incluyó el 100 por ciento de la contratación
pública en este sector durante un año completo. Voy a aprovechar este espacio
para compartir los hallazgos más interesantes de este ejercicio y para lanzar
algunas ideas sobre las direcciones de ajuste que creo que deberíamos estar
discutiendo.
La evidencia
·
En 2014 se adjudicaron 11.141 contratos por valor de 10,4
billones de pesos. En valor, la contratación de los gobiernos sub-nacionales
representa el 65 por ciento de estos recursos. En cantidad, el 81 por ciento de
los contratos adjudicados corresponde a gobiernos municipales.
·
En 2014, solo el 5 por ciento de los procesos de contratación
fue para llevar a cabo estudios. Un 1 por ciento adicional involucra la
contratación simultánea de estudios, obras de construcción y obras de
mantenimiento. En valor, estos contratos representan el 1 y el 20 por ciento de
la contratación respectivamente. Estos datos muestran que en Colombia hay una
inversión mínima en estudios. Aunque los tiempos de los estudios y las obras no
tienen que coincidir, la sospecha es que estos porcentajes no cambian de un año
a otro. Esto es algo que se podrá confirmar con la información correspondiente
a la contratación de 2015.
o Los contratos se
concentran en pocas manos. En 2014, el 50 por ciento de los contratos fue
adjudicado a contratistas que obtuvieron al menos otro contrato el mismo año. Y
el 20 por ciento de los contratistas obtuvo cuatro contratos o más.
o La percepción de que los
procesos de contratación ocurren con un bajo nivel de competencia es confirmada
por los datos. Sin incluir los procesos de contratación directa, solo el 20,4
por ciento del total de los procesos de contratación cuenta con más de un
oferente en el momento de empezar. Y sin incluir los procesos de contratación
directa ni los de mínima cuantía -que por la forma como opera la modalidad,
terminan por definición con un solo oferente habilitado-, solo el 11,1 por
ciento del total de los procesos de contratación cuenta con más de un oferente
habilitado para competir. En consecuencia, la mayoría de los contratos se
adjudica por un valor idéntico al del presupuesto oficial con el que se abre el
proceso de contratación.
o Los procesos de
contratación con mayores niveles de competencia en el momento de apertura son
los de Bogotá D.C., la Aerocivil y el Instituto Nacional de Vías (Invías). En
el caso de Bogotá, este buen resultado refleja los altos niveles de competencia
con que se abren los procesos de contratación del Instituto de Desarrollo
Urbano (IDU). Los procesos de contratación menos competidos al inicio son los
de los gobiernos municipales. La proporción de procesos de contratación con más
de un oferente habilitado también varía entre entidades contratantes. Por
ejemplo, es de 37,3 por ciento en el caso de los gobiernos departamentales, y
de solo 8,2 por ciento en el de los gobiernos municipales.
o Los procesos que se
abren con un solo oferente, si llegan materializarse en un contrato, culminan
por definición con un solo oferente habilitado. En este caso, la ausencia de
competidores puede estar asociada con las exigencias de los requisitos
habilitantes, o con la percepción acerca de la inutilidad de participar en un
proceso que está pre-dirigido. Pero puede tener también otras explicaciones,
como el pequeño tamaño de los contratos. Los datos muestran que, en efecto, el
número de oferentes al inicio aumenta con el tamaño del contrato.
o En el caso de los
procesos de contratación que se abren con más de un oferente pero resultan en
un solo oferente habilitado, la ausencia de competidores está directamente
asociada con las exigencias de los requisitos habilitantes. En esta categoría
caen el 32 por ciento de los procesos que al inicio tienen más de un
competidor. La proporción es más alta (53 por ciento) en el caso de los
gobiernos municipales, y también en las contrataciones de las CAR (de 40 por
ciento) y de los Sistemas de Transporte Masivo (de 38 por ciento).
o No hay una modalidad de
contratación que resulte sistemáticamente en procesos de contratación más
competidos.
¿Qué se puede hacer?
En Colombia prevalece la contratación directa a pesar de las
diversas modalidades que se han inventado para asegurar la adjudicación
en un contexto de competencia. Esto es así, en esencia, por dos razones:
·
El tamaño de la mayoría de los mercados, que es insuficiente
para atraer competidores, y
·
El mal diseño –bien o mal intencionado- de los requisitos
habilitantes que determinan entre cuántos jugadores se dará la competencia.
Además,
en Colombia el afán político se materializa con mucha frecuencia en la
contratación de obras sin estudios previos, con costos potenciales inmensos (en
esta misma edición de Razón
Pública, Libardo Espitiailustra este problema en relación con una
refinería en el departamento del Meta).
Una reforma deseable
tendría que ofrecer solución a estos dos problemas. Las evidencias piden a
gritos que se avance en la estandarización de los procesos de contratación en
todo el territorio nacional y se invierta en la construcción de mayor capacidad
en los gobiernos sub-nacionales.
Incluso
si lo segundo no ocurre a la velocidad ideal, estandarizar los requisitos
habilitantes exigibles y los procesos de calificación sería un gran paso para
ordenar la contratación pública, eliminar barreras innecesarias a la entrada y
dar una señal de transparencia al mercado. Esto requiere esclarecer el
significado de la “autonomía regional” y dar fuerza a Colombia Compra Eficiente, la entidad del orden nacional que
tiene a cargo la organización de las compras del gobierno, para que sus
lineamientos no sean opcionales sino obligatorios.
Los resultados de este
análisis cuidadoso también sugieren que los procesos deben simplificarse,
porque no estamos ganando nada con la proliferación de modalidades de
contratación y, en cambio, la complejidad le quita transparencia a los
procesos. Parte de esta simplificación implica reconocer que en muchos mercados
es imposible la competencia y que debe permitirse la contratación directa, con
tarifas estandarizadas de modo que se limite la discrecionalidad de los
contratantes y contratistas que deban recurrir a esta modalidad.
En Colombia prevalece la contratación directa.
Finalmente, Colombia
debe reevaluar el beneficio de “ahorrar” en estudios y obligarse a asignar
presupuestos suficientes para que los costos de las obras se dimensionen
adecuadamente antes de proceder a contratarlas.
En 2016 llevé a cabo un
ejercicio similar donde revisé las características de los procesos de
contratación realizados por los gobiernos municipales y departamentales entre
2012 y mayo de 2016 para ejecutar recursos del Departamento de Prosperidad
Social (DPS). Esta vez capturé en la base de datos también la información
detallada sobre los requisitos habilitantes de cada proceso de contratación.
En este caso encontré
que, en efecto, los procesos de contratación menos competidos tienen un mayor
número de requisitos habilitantes, que muchos de esos requisitos que se exigen
son francamente absurdos y que, como en el caso anterior, los procesos de
contratación más complejos, más exigentes en sus requisitos habilitantes y
menos competidos, son los de los gobiernos municipales. Con un agravante: los
contratos con recursos del DPS nunca son pequeños.
Es decir que la
explicación del tamaño del contrato como una forma de desincentivar la
competencia no aplica aquí. En este caso, el DPS puede ordenar la casa y
entregar instrucciones precisas sobre lo que es válido en los procesos de
contratación que realizan los gobiernos sub-nacionales con sus recursos. Para
esto justamente se realizó este ejercicio, que culminó con la formulación de
unas recomendaciones precisas para dar forma a esos lineamientos.
* Ph.D. en Economía de Yale University, MBA de Yale School of
Management y Economista de la Universidad de los Andes.
@MelendezMarcela
Reflexiones al tema pensional
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