www.sur.org.co/es,
6 julio, 2020
Introducción
El presente documento tiene como propósito hacer algunas precisiones sobre
el contenido y el alcance de la demanda de inconstitucionalidad del Estatuto
Tributario radicada ante la Corte Constitucional, presentar a manera de
síntesis algunos rasgos característicos de la tributación en Colombia,
enmarcándolos comparativamente en el contexto internacional, y plantear algunos
de los retos y desafíos que ha de enfrentar un indispensable proceso de reforma
estructural tributaria en el país.
1. Sobre la demanda del Estatuto Tributario
ante la Corte Constitucional
Un primer elemento a destacar con respecto a algunos comentarios realizados
en diferentes escenarios sobre la demanda de inconstitucionalidad del Estatuto
Tributario como los presentados en la columna del exdirector de la Asociación
Nacional de Instituciones Financieras (ANIF)2 es el
insuficiente conocimiento que parecen develar de los alcances de un Estado
Social de Derecho (Art. 1 de la actual Carta Política). A diferencia de un
Estado de Derecho (ED), en el que existe una independencia completa entre los
diferentes poderes, en el Estado Social de Derecho (ESD) se obliga tanto la
articulación entre el poder ejecutivo, legislativo y judicial, sin detrimento
de su independencia y autonomía relativa, así como a la participación ciudadana
a través de múltiples mecanismos como la tutela y otras acciones judiciales
ciudadanas.
La Constitución de 1991 establece como principios rectores de la
tributación los de equidad, progresividad y eficiencia administrativa, por lo
que la Corte Constitucional está obligada a velar por su cumplimiento en la
práctica. De ahí que una demanda ciudadana de inconstitucionalidad del Estatuto
Tributario vigente en el país, en plena observancia de los instrumentos
disponibles y de las disposiciones sobre la participación ciudadana, le compete
en propiedad dirimirla a la Corte Constitucional, que en su buen juicio y con
el recurso a mecanismos como audiencias públicas para la debida consulta
de conocimientos expertos diversos provenientes de la academia, los centros de
investigación, las agremiaciones laborales y empresariales, las autoridades
gubernamentales y otros ámbitos sociales, habrá de acopiar elementos de juicio
valiosos para que en el marco de la extensa jurisprudencia constitucional
existente en el país sobre los principios rectores, pueda emitir un concepto
sobre la constitucionalidad del Estatuto y de la Estructura Tributaria
prevaleciente en el país.
De dictaminarse la inconstitucionalidad del Estatuto Tributario, la Corte
podrá establecer un tiempo prudencial para que el Poder Legislativo, en
consulta con las autoridades gubernamentales responsables, proceda al estudio y
la adopción de modificaciones a aquellos elementos constitutivos del Estatuto
que tengan una influencia determinante para la violación o incumplimiento de
algunos o todos los principios rectores constitucionales.
En este contexto, el Poder Legislativo conserva toda su autonomía y
potestad para legislar en materia tributaria bajo los principios rectores constitucionales,
con miras al cumplimiento de diversos propósitos que se proponga, de acuerdo
con las autoridades gubernamentales de turno, de índole económica, social y
ambiental como los de la redistribución del ingreso y la riqueza, el
crecimiento económico en condiciones de estabilidad macroeconómica, el
fortalecimiento de las finanzas públicas, la profundización del goce efectivo
de los derechos económicos y sociales de la población desfavorecida y la
racionalización y eficiencia del gasto público, entre otros.
Así, la Corte Constitucional no interfiere de manera alguna en la potestad
y soberanía legislativa del Congreso de la República, sino que vela por la
plena observancia de los principios constitucionales previstos en la Carta
Magna de 1991.
Ahora bien, aunque la demanda debía dirigirse a todo el Estatuto Tributario
pues los principios tributarios se predican del sistema tributario en su
conjunto, eso no implica que si la demanda fuera acogida por la Corte debiera
reformarse todo el Estatuto Tributario sino que el Congreso contaría con
diversas opciones: expedir un nuevo Estatuto, adoptar un verdadero código
fiscal como lo han propuesto algunos tributaristas o limitarse a modificar
aquellos elementos del actual Estatuto violatorios de los principios constitucionales
más determinantes en última instancia, porque alteran directa o indirectamente
la estructura tributaria con la introducción de sesgos, distorsiones o
vacíos/fallas normativas significativos en abierta dirección contraria a la
equidad, progresividad y eficiencia administrativa del sistema tributario.
Además, la demanda plantea como escenario deseable la eventual adopción por
parte de la Corte Constitucional de un periodo del orden de dos años,
prorrogables a cuatro, para realizar la reforma conveniente y necesaria,
teniendo en debida cuenta las realidades del entorno doméstico e internacional,
que pueda ser en términos graduales a través del tiempo pero siempre con una
guía rectora de referencia sobre la orientación y la temporalidad previstas
para la transición.
Esto último, aparte de que no se trata de una abolición plena del Estatuto
Tributario, es condición necesaria para evitar una inseguridad jurídica
indeseable; inseguridad que de por sí ya se ha reproducido de manera latente en
el país por el hecho de que se ha tornado costumbre que casi cada dos años, en
promedio, se implante una nueva reforma tributaria.
De manera complementaria, aunque no menos relevante, el Legislativo podrá
establecer mecanismos y procedimientos para garantizar una adecuada
transparencia sobre los impactos fiscales de una eventual reforma en proceso de
discusión congresional, para que con antelación a su aprobación las autoridades
gubernamentales y otros voceros de conocimiento experto como la academia
suministren una evaluación detallada sobre sus impactos en recaudo y acerca de
los beneficios y los agentes/sectores beneficiarios que pudieran derivarse de
ciertas normas susceptibles de ser incorporadas en la reforma. Así se tendría
una evaluación y un control oportunos sobre la observancia de los principios
constitucionales y sobre la racionalidad de la economía política y
justificación socio-económica de los sesgos/vacíos y de los
beneficiarios/afectados con la tributación propuesta.
Si bien en las últimas reformas se ha incluido la disposición de que las
autoridades gubernamentales presenten una evaluación de los beneficios fiscales
otorgados, lo que constituye un avance, infortunadamente hasta ahora no se ha
cumplido con dicha obligación. El tema del monto y de la distribución sectorial
del gasto tributario permanece todavía como una especie de “caja negra” para la
opinión pública y los hacedores de política fiscal en el país.
2. En torno a la tributación en Colombia en el contexto internacional
Un segundo elemento a señalar es que, a diferencia de lo que algunos han
afirmado como en la mencionada columna, los demandantes del Estatuto no han
desconocido ni realizado lecturas sesgadas de las estadísticas fiscales
publicadas por organismos nacionales e internacionales. Por el contrario, las
han estudiado con debido rigor para poder comprehender debidamente la realidad
de la tributación en Colombia y de su evolución en las últimas décadas, tanto
en el contexto doméstico como en el internacional.
Por ello, aquí se presenta un sucinto panorama de la evolución de la
tributación en el país y de sus principales retos y desafíos, entre otros, en
el proceso de construcción de una democracia sustantiva moderna, incluyente y
equitativa, de profundización en el goce efectivo de derechos políticos,
sociales y económicos de la población –especialmente de la desfavorecida– y
mejoramiento de sus condiciones de vida, de fortalecimiento de las finanzas
públicas y de promoción de un crecimiento económico sustentable en condiciones
de estabilidad.
2.1 Presión tributaria total
De acuerdo con las cifras publicadas por la OCDE (Cuadro 1), se observa el
aumento de la presión fiscal total (Total de ingresos tributarios a nivel
nacional y territorial y de contribuciones o aportes a la seguridad social con
relación al PIB) en Colombia en 10.2 puntos porcentuales del PIB entre 1990 y
2018, al pasar de 9.2% del PIB a 19.4%. A pesar de este aumento desde los años
1990s, todavía se observan diferencias importantes en la tasa de presión fiscal
total de Colombia con relación a las de otros países de la región, para no
mencionar las de países desarrollados con Estados de Bienestar avanzados
(Cuadro 2).
Es así como la presión tributaria total de Colombia aún se encontraba en
2018 por debajo de la promedio de los países de América Latina en cerca de 3.7
puntos porcentuales del PIB, antes de la aprobación de la Ley 2010 de 2019 en
Colombia que traería un gasto tributario neto al no poderse cumplir la meta de
crecimiento prevista para el 2020 (de un 3.8% en comparación con una probable
de decrecimiento del -5% al -6% por el impacto de la pandemia del COVID-19 y de
una caída del precio promedio del petróleo) y de una baja de ingresos
tributarios de un 2.3% del PIB en 2020 (por el decrecimiento económico, según lo
previsto por el Gobierno nacional en el Decreto 813 del 4 de junio de 2020), y
de un incremento de la presión tributaria a comienzos de 2020 en países como
Chile y una reducción de ingresos tributarios menor que la de Colombia en 2020[1].
Así que a finales del
presente año 2020 no sería de extrañar que la presión tributaria total de
Colombia pudiera encontrarse cerca de 3.0-3.5 puntos porcentuales del PIB por
debajo de la de Chile y de al menos unos 10-11 puntos con relación a países
como Uruguay y Argentina y de unos 4.5 puntos porcentuales respecto al promedio
de América Latina.
Adicional a lo
anterior, los cambios que presenta Colombia en su presión fiscal la explica en
lo fundamental el incremento de los impuestos indirectos en bienes y servicios
que aumentaron 3.4 puntos porcentuales del PIB al pasar de 4.9% del PIB en 1990
al 8.3% del PIB en 2018, mientras que en Chile pasaron de 10.6% a 11.2% del PIB
en el mismo periodo, o del 10.0% al 11.1% del PIB como promedio en los países
de la OCDE.
Entre tanto, en
Colombia los impuestos a la Seguridad Social pasaron del 0.7% al 1.9% del PIB
en el periodo 1990-2018, en comparación con los ingresos por impuestos sobre la
renta y las ganancias que aumentaron en Colombia unos 3.8 puntos porcentuales
del PIB en el mismo período, debido casi en su totalidad al auge de los precios
de los productos básicos, al pasar del 2.7% al 6.5% del PIB.
Aquí radica la elevada
dependencia de los ingresos tributarios directos en Colombia, en gran medida
alrededor de la producción y exportación de hidrocarburos, lo que agudiza su
vulnerabilidad a ciclos de precios internacionales y a cambios en la demanda
mundial del petróleo, por lo que se hace necesario ir complementando, si no
sustituyendo al menos parcialmente, esta fuente con otras de índole doméstica
como los impuestos directos a la renta y otros con propósitos de propender por
el fortalecimiento y la estabilidad de las finanzas públicas y de garantizar un
sistema tributario progresivo, equitativo y eficiente como lo establece la
Constitución de 1991.
2.2 Presión
tributaria del Gobierno Nacional Central
La conclusión anterior
se agrava cuando se toman tan sólo los ingresos tributarios del Gobierno
nacional –sin incluir impuestos territoriales ni contribuciones a seguridad
social–, en la medida en que la distancia de la presión tributaria en Colombia
con la promedio regional y con otros países de la región –con un nivel inferior
de hasta 3 puntos porcentuales del PIB respecto al promedio de América Latina y
de hasta de 4.0 y 5.7 puntos con relación a países como Chile y Uruguay–
(Cuadro 3).
2.3 Gasto social
En lo que hace al
gasto social, es de destacar que en Colombia ha crecido de manera considerable
desde los 1990s y lo explica, en gran medida, la constitucionalización de las
transferencias intergubernamentales para la provisión de bienes públicos
esenciales como son la educación, la salud, el agua potable y el saneamiento
básico, así como los gastos para el pago de las mesadas pensionales.
Esta situación ha sido caracterizada por muchos expertos como una de las inflexibilidades del gasto presupuestal a la cual se ven abocados todas las administraciones de turno (Gráfico 1 y 2).
Este hecho se ve
reflejado en la participación que ha tenido el sector público en la composición
del PIB nacional, más específicamente en el Valor Agregado, el cual pasó de
representar el 9.5% en 1975 al 16.7% en 2019 (Gráfico 3), lo que debió haber
contribuido a que se hubiera podido reducir la desigualdad en el periodo, al
pasar –según estadísticas oficiales que parecieran develar un sesgo por
subvaloración si se toman como referencia las declaraciones de renta ante la
DIAN, por ejemplo (Garay y Espitia, 2019 y 2020)– el coeficiente de Gini del
0.572 en 2002 a 0.517 en 2018 (Gráfico 4).
En este punto es de
resaltar lo afirmado por la OCDE: “A pesar del descenso experimentado
recientemente, la desigualdad de los ingresos es la más alta de entre los
países de la OCDE y una de las más altas de América Latina” (OCDE (2019). Colombia
2019. Visión general.
Octubre).
En estas
circunstancias se requiere profundizar en una política fiscal claramente
redistributiva tanto en el ámbito de lo tributario como en el del gasto público
–con su estricta racionalización y profundización de los derechos
económicos y sociales especialmente en el caso de las poblaciones más
vulnerables– como requisito fundamental para progresar hacia una democracia
sustantiva moderna, incluyente y deliberativa.
A lo que habría que
agregar un muy reciente pronunciamiento del Ministerio de Hacienda sobre el
espacio existente para mejorar la calidad del gasto público social en términos
de redistribución del ingreso (Tomado de la Respuesta Derecho de Petición
Parlamentario. Radicado No. Expediente 26268/2020/OFI y firmada por el
Viceministro Técnico Juan Pablo Zárate Perdomo): “Son varios los subsidios
desde el PGN que puedan mejorar su progresividad. Por ejemplo, los subsidios a los
servicios públicos domiciliarios tienen un espacio de mejora importante. Dado
que dichos subsidios se focalizan por medio del estrato socioeconómico, los
errores de inclusión son considerables.
Sobre esto, basta con señalar que, de acuerdo con la Encuesta del Presupuesto de los Hogares del DANE, se estima que el 60% del 10% de los hogares con mayores ingresos vivan en estratos 1, 2 y 3. En otras palabras, 6 de cada 10 hogares, con los ingresos más altos del país, reciben subsidios desde el PGN para el pago de las facturas de servicios públicos. Es evidente que persiste un espacio de mejora para aumentar la progresividad del conjunto de subsidios en el país, y que las transferencias monetarias y adecuados sistemas de focalización pueden aumentar la progresividad de estos, con ventajas clave en relación con los subsidios a la oferta”.
Sobre esto, basta con señalar que, de acuerdo con la Encuesta del Presupuesto de los Hogares del DANE, se estima que el 60% del 10% de los hogares con mayores ingresos vivan en estratos 1, 2 y 3. En otras palabras, 6 de cada 10 hogares, con los ingresos más altos del país, reciben subsidios desde el PGN para el pago de las facturas de servicios públicos. Es evidente que persiste un espacio de mejora para aumentar la progresividad del conjunto de subsidios en el país, y que las transferencias monetarias y adecuados sistemas de focalización pueden aumentar la progresividad de estos, con ventajas clave en relación con los subsidios a la oferta”.
Por supuesto, existen
otros campos en los que se observa una distribución de subsidios regresiva, al
beneficiar especialmente a personas con ingresos altos como el pensional, por
ejemplo.
2.4 Informalidad
e ilegalidad como problemas para la fiscalidad
Uno de los temas que
hacen aún más compleja tanto la política tributaria como la de gasto público en
muchos países de América Latina, y en especial en Colombia, es el alto grado de
informalidad y la profundidad de la economía ilegal (Gráfico 5), dado que
contribuyen en cierta medida —tanto mayor en cuanto más extendidas sean en la
economía y la sociedad— a que se reduzca la potencialidad relativa de la
política fiscal sobre el cambio del coeficiente de concentración del ingreso
antes y después de impuestos y transferencias (Gráfico 6).
De igual manera, la
informalidad como la ilegalidad habrían auspiciado, por un lado, a que buen
número de personas jurídicas o empresas resulten ser unas sociedades de refugio
de las rentas y gastos de personas naturales (Gráfico 7), y por el otro, a
presionar para ser favorecidas de las exenciones y beneficios fiscales que en
poco o nada han favorecido la productividad ni a la transparencia del sistema
tributario.
2.5 Los
beneficios fiscales[2]
2.5.1 En el caso del impuesto a la renta
Ante la multiplicidad de tratos preferenciales existentes en el Estatuto
Tributario y dado el elevado grado de informalidad e ilegalidad en la economía,
es clara la moderada presión tributaria en el país a pesar de elevadas tasas
nominales de impuesto a la renta y al Iva.
De acuerdo con las 447 mil 225 declaraciones de renta reportadas ante la
DIAN por las Personas Jurídicas en 2018, los “Ingresos no constitutivos de renta ni
ganancia ocasional” (INCR) declarados por las Empresas ascendió a $27.3 billones (3.0% del
PIB). Si a estos INCR se les aplicara la tarifa nominal a la cual se liquida el
impuesto sobre la renta (33%) de personas jurídicas, el gasto tributario[3] habría
ascendido a $9.0 billones en 2018.
A su vez, las “Rentas Exentas” (RE) declaradas por las personas jurídicas
en el año 2018 alcanzaron el monto de $9.1 billones (1.0% del PIB), que
liquidado a la tarifa nominal del 33%, correspondería a $3.0 billones en ese
año. Ahora bien, si al gasto tributario por los dos conceptos anteriores se le
adiciona el valor de los “Descuentos Tributarios” (por $765 mil millones), el
valor total de dicho gasto correspondería a $12.8 billones en 2018.
Es decir, en el caso particular de las personas jurídicas, las
declaraciones muestran que el Gobierno Nacional habría renunciado a recaudar
cerca de $12.8 billones por concepto de “Ingresos no constitutivos de renta ni
ganancia ocasional”, “Rentas Exentas” y “Descuentos Tributarios”.
Ahora bien, los sectores en los que se concentra este gasto tributario
corresponden al sector financiero (32%) y al sector comercio (20%), en tanto
que los grandes beneficiarios de dichas transferencias se concentrarían en el
1% de las empresas con mayores patrimonios[4].
En este conglomerado se concentra el 87% de los “Ingresos no constitutivos de
renta ni ganancia ocasional”, el 81% de las “Rentas Exentas” y el 90% de los
“Descuentos Tributarios”. En otras palabras, este tratamiento preferencial
contribuye a acrecentar la concentración y el poder alrededor de un conjunto
acotado de empresas.
De igual manera, es importante resaltar que en las declaraciones de renta
de empresas hay un conjunto de rubros que erosionan de manera apreciable la
base gravable del impuesto sobre la renta, y que la norma lo permite (elusión)
al no imponer límites máximos proporcionales, por lo que habría definirlos,
para así asegurar un cierto grado de consistencia a nivel subsector de
actividad, por ejemplo. Esos rubros corresponden a los “gastos de
administración”, “gastos de distribución y ventas” y “otros gastos y deducciones”,
que alcanzaron un valor declarado ante la DIAN de $571 billones (62% del PIB)
en 2018. En el caso del subsector de actividades financieras y de seguros, en
algunas personas jurídicas los gastos de administración representaron hasta el
100%, mientras que para otras este valor fue del 30%.
Si este conjunto de gastos (gastos de administración + gastos de
distribución y ventas + otros gastos y deducciones) se redujera en el 1% y se
liquidara a la tarifa a la cual se grava el impuesto sobre la renta, el 33%, se
habrían obtenido $2 billones adicionales de recaudo tributario.
En estas circunstancias, el gasto tributario total por concepto del
impuesto a la renta de las personas jurídicas habría ascendido hasta cerca de
$14.8 billones en 2018.
En el caso de las personas naturales los ingresos no constitutivos de renta
declarados por las 3 millones de personas naturales declarantes ante la DIAN en
2017 alcanzaron la suma de $27 billones, las rentas exentas por $66 billones y
los descuentos tributarios por $328 ml millones. Si estos rubros se liquidaran
a la tarifa nominal media del impuesto a la renta, el menor recaudo habría
ascendido a $8.3 billones en 2017.
Además, los beneficios fiscales por concepto del impuesto a la renta de las
personas naturales se concentrarían en lo fundamental en las rentas de trabajo
y de pensiones. Y con el agravante de que el gasto tributario favorecería
principalmente al 1% de las personas naturales declarantes con mayores ingresos
y patrimonio. Dicho 1% habría concentrado el 60% del total de los INCR y el 71%
de las RE declarados por las personas naturales en el caso de los dividendos.
Estas mismas proporciones fueron de 30% y 27%, respectivamente, en el caso de
las rentas de capital.
Ello permite afirmar que las personas naturales de mayores ingresos y
patrimonio son los más favorecidos con los beneficios tributarios por concepto
del impuesto a la renta, lo que no contribuye a desconcentrar la distribución
del ingreso en el país.
Con esto resulta claro afirmar que los mayores beneficiarios de los
privilegios fiscales son las personas jurídicas o empresas, especialmente
aquellas con mayor patrimonio e ingreso, y en menor medida, las personas
naturales en su conjunto, aunque privilegiándose relativamente al 1% de las
personas naturales con mayor ingreso y riqueza.
Estos privilegios fiscales en el impuesto directo a la renta limitan la
provisión de bienes públicos esenciales para los ciudadanos o complementarios
para las empresas productivas, a la vez que contribuyen a presionar un mayor
endeudamiento público o a recurrir a una mayor tributación indirecta. De esta
manera, se hace más inequitativo el sistema fiscal[5].
Para la OCDE, los privilegios fiscales que se le otorgan a los contribuyentes
del impuesto sobre la renta, por ejemplo, es una transferencia de recursos
públicos a través de reducciones de las obligaciones tributarias en relación
con un marco general aplicable para todos los contribuyentes, en lugar de
realizar un mayor gasto público directo redistributivo más transparente y
eficaz.
2.5.2 En el caso del impuesto al valor agregado
El impuesto al valor Agregado –IVA– es uno de los pilares del sistema tributario
colombiano. Es un impuesto indirecto que se le carga al consumidor sin tener en
cuenta su capacidad de pago, por tal razón se le califica, al menos en
principio, como un impuesto regresivo.
El Gobierno nacional en su Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP, 2020)
presenta que los tratamientos preferenciales en la estructura del IVA implican
un gasto tributario potencial de $74.9 billones (7.1% del PIB) en 2019
–expresado en menor recaudo tributario para la Nación por dicha cuantía debido
a la no existencia de una tarifa uniforme (del 19%) para la totalidad de bienes
y servicios en la economía–.
La magnitud del Gasto Tributario potencial así calculado puede llevar a
muchos a pensar que la universalización del impuesto indirecto al consumo sobre
la totalidad de bienes y servicios podría propiciar una reducción de impuestos
directos como el de la renta o el del patrimonio para las empresas e incluso
para las personas naturales más ricas por los supuestos “efectos perversos” que
podrían producir tanto sobre la inversión como sobre los ingresos de las
personas más emprendedoras
A pesar del carácter regresivo en sentido estricto del término de un
impuesto indirecto uniforme como el IVA, la existencia de tratos preferenciales
a través de tarifas diferenciales según el tipo de producto sujeto al impuesto
o su clase de consumidores finales –pobres vs. ricos– o
sectores productivos demandantes intermedios del producto, entre otros,
reproduce impactos redistributivos adicionales que pueden agudizar o aminorar
su grado de regresividad, dependiendo de los grupos de personas y de sectores
beneficiados con las excepciones a la uniformidad de la tarifa del IVA[6].
A manera de ilustración preliminar es de mencionar que de una somera mirada
a la distribución de Tarifas Efectivas del IVA a las importaciones y ante un
gasto tributario del IVA externo cercano al 1.1% del PIB al año, surge la
inquietud sobre la muy probable reproducción de serios sesgos –en ocasiones de
claro tinte pro rico– que no solo resultarían sustancialmente
onerosos para el erario público, sino que atentarían en contra del propósito de
mejorar la distribución de ingresos después de impuestos.
3. Una nota conclusiva a manera de reflexión
Todo lo anterior muestra la complejidad del sistema fiscal vigente, la
necesidad de realizar una revisión integral del sistema tributario colombiano y
la conveniencia de implantar una reforma estructural tributaria en consonancia
con los principios constitucionales de progresividad, equidad y eficiencia para
aumentar la presión tributaria en el país con el desmonte de los tratos
preferenciales injustificados social y económicamente –incluso con una eventual
rebaja de tarifas nominales para ciertos casos, de tal manera que se acerquen
las tarifas efectivas a la respectivas tarifas nominales– como requisito para
atender debidamente prioridades impostergables de gasto público de índole tanto
social como productiva – competitividad sistémica–, en la que se contemple la
ampliación de la base para la declaración de renta a un mayor porcentaje de las
personas naturales a efecto de asignarles las cargas fiscales de impuestos y de
transferencias correspondientes –pero no solamente reduciendo el límite
inferior de ingresos para los que se haga obligatoria la declaración de renta
ante la DIAN, sino también ampliando la base a personas de ingresos altos que
hoy evaden o eluden aprovechando vacíos, fallas o vicios en la normatividad
tributaria–, la racionalización de la tributación a las personas jurídicas
eliminando exenciones y beneficios fiscales que en poco han contribuido a
impulsar la equidad y la productividad (OCDE. Colombia 2019. Visión
General, pág. 3), la promoción de la progresividad y equidad del sistema
tributario colombiano, y la efectiva rebaja de los niveles de elusión y evasión
tributarias.
Avanzar en dicha dirección se hace hoy más acuciante ante las fracturas y
fragilidades tanto sociales y económicas como del sistema público de prestación
de servicios sociales básicos como el sanitario en Colombia, que ha ido
develando con contundencia la pandemia del COVID-19[7].
En consecuencia, si la Corte Constitucional aceptara la demanda de
inconstitucionalidad del Estatuto Tributario contribuiría, sin duda alguna, a
impulsar un proceso de reforma estructural tributaria tan requerido por el país
para poder enfrentar con acierto los retos y desafíos de la transición a la
postpandemia con el ejercicio de la potestad del Congreso, la responsabilidad
de las autoridades gubernamentales, el compromiso del conocimiento experto
diverso a través de la academia, de centros de estudio y observatorios, la
vocería transparente de agremiaciones sindicales y empresariales, y el concurso
deliberativo y de fiscalizador de amplios grupos de la
población colombiana.
Los autores agradecen
a Rodrigo Uprimny Yepes por sus oportunos comentarios a una versión preliminar.
Es de aclarar que los comentarios incluidos en este documento no comprometen
necesariamente la opinión de los restantes colegas demandantes del Estatuto
Tributario ante la Corte Constitucional de Colombia.
[1] Es de resaltar que en enero del presente año se aprobó en Chile una
reforma tributaria que habría de incrementar la presión tributaria en su primer
año de vigencia en cerca del 0.8% del PIB, en tanto que la reforma tributaria
aprobada en Colombia en diciembre de 2019 no generaría mayor presión tributaria
el presente año ni el próximo ante el decrecimiento pronunciado de la economía
colombiana y los tratos preferenciales introducidos para personas jurídicas –de
acuerdo con los cálculos incluidos en la Exposición de motivos del Proyecto de
Ley PL-227-198278-19C de Minhacienda–.
[2] Esta sección se basa en: Garay, L. J. y Espitia,
J. E. (2019). Dinámica de las desigualdades en Colombia. Ediciones
Desde Abajo. Bogotá. Octubre; y Garay, L. J. y Espitia, J. E. (2020). Desigualdad
y reforma estructural tributaria. Ediciones Desde Abajo. Bogotá. Mayo.
[3] “El término “gasto tributario” es atribuido a
Stanley Surrey, quien, en su calidad de Secretario Asistente para Política
Fiscal del Departamento del Tesoro de los Estados Unidos en 1967, compiló una
lista de preferencias y concesiones en el impuesto a la renta, dándole la forma
de un programa de gasto y recalcando que también deberían estar sujetas a los
procesos de control presupuestario”. Cepal (2019). Panorama Fiscal de
América Latina y el Caribe (LC/PUB.2019/8-P), Santiago, 2019.
[4] El conglomerado del 1% del total de Personas
Jurídicas declarantes del impuesto sobre la renta ante la DIAN (unas 44 mil
Personas Jurídicas), concentran a su haber el 91% del Patrimonio Bruto de todas
las empresas, el 92% de los Pasivos y el 90% del Patrimonio Líquido.
[5] La tributación en Colombia se caracteriza por
tener una presión tributaria (Recaudo de Impuestos/PIB) inferior que la
promedio del conjunto de los países de América Latina e incluso cuando se le
compara con varios de los países de igual nivel de desarrollo. El sistema
tributario colombiano tiene una estructura tributaria con un bajo nivel de
recaudación de impuestos directos –especialmente del impuesto sobre la renta a
las personas con mayores ingresos y a las grandes empresas– y con altos niveles
de evasión y elusión fiscal.
[6] Los autores acaban de divulgar un primer
documento de varios previstos en este campo: Una evaluación
introductoria del Gasto Tributario del IVA externo en Colombia en 2019. Bogotá.
Julio 3 de 2020.
[7] Algunos análisis sobre el tema se incluyen en:
Garay, L. J. y Espitia, J. E. (2020). Medidas sociales y económicas de
emergencia ante la pandemia del COVID-19 en Colombia. Ediciones Desde
Abajo. Bogotá. Mayo.
Luis Jorge Garay Salamanca y Jorge Enrique Espitia Zamora
Hay un exceso de gabelas y exenciones, clarísimo en Colombia”, Luis Jorge Garay Colombia”, Luis Jorge Garay
Una evaluación introductoria del Gasto Tributario del IVA externo en Colombia en 2019
Reflexiones al tema pensiones
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