PROYECTO DE LEY 84 DE 2011
SENADO.
por medio de la cual aclara la Competencia de la Jurisdicción Ordinaria
Laboral en los conflictos de la Caja Nacional de Previsión, Instituto de Seguro
Social.
El Congreso
de la República de Colombia
DECRETA:
Artículo 1°. El parágrafo nuevo del artículo 11 de la Ley 712 de 2001,
quedará así:
Parágrafo. La
competencia para conocer los
conflictos, diferencias y controversias entre los afiliados de la Caja Nacional
de Previsión, Instituto de Seguro Social, será la jurisdicción ordinaria
laboral.
Artículo 2º. Vigencia. La presente
ley rige desde la fecha de promulgación y deroga las disposiciones que le sean
contrarias.
A consideración de los honorables Congresistas;
Jorge Eduardo Gechem Turbay,
Senador de la República.
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
El proyecto de ley sometido a consideración de esta honorable
Corporación, propende por resolver las controversias que han surgido entre los
Jueces Laborales y Tribunales Contencioso Administrativo, como también, entre
el Consejo Superior de la Judicatura Sala Disciplinaria, al interpretar la Ley
712 de 2001 en sus artículo 2º Inciso 4º y artículo 11, en este sentido el
espíritu del proyecto busca resolver, de manera auténtica el espíritu del
legislador prohijado en la Ley, en tal sentido aclara y precisa el alcance del
mismo.
El Legislador siempre ha tenido en mente la razón a la naturaleza de la
controversia planteada y el sub examine, de manera
preliminar precisamos que la voluntad del Legislador ha sido la de concentrar
en una sola jurisdicción la atención de los litigios derivados del ejercicio de
los derechos inherentes a la Seguridad Social Integral, de acuerdo con la regla
de competencia traída desde la Ley 362 de 1997, que entonces modificó el
artículo 2º del Código Procesal de Trabajo y en forma expresa los atribuyó a la
jurisdicción laboral ordinaria, al determinar que a esta le corresponde conocer
(...) de las diferencias que surjan entre las entidades públicas y privadas del
Régimen de Seguridad Social Integral y sus afiliados.
La Ley 100 de 1993, establece que las Empresas Sociales del Estado
constituyen una categoría especial de entidad pública descentralizada. En
materia de jurisdicción competente nos remitimos en principio, al artículo 2º
del Código Sustantivo del Trabajo, modificado por el artículo 1º de la Ley 362
de 1997, que dice ¿compete a los Jueces
Laborales el conocimiento¿delas diferencias que
surjan entre las entidades públicas y privadas, del Régimen de Seguridad Social
y sus Afiliados¿ (inciso 2º,
art. 1º de la Ley 362 de 1997); aparte declarado exequible por la Corte
Constitucional en Sentencia C-111 de 2000, en la que se comparten los
argumentos de la Corte Suprema de Justicia, Sala Laboral, que expresó:
¿El Sistema de Seguridad Social Integral instituido
por la Ley 100 de 1993 supone la existencia de un conjunto institucional
normativo y procedimental para la
protección de las contingencias por él cubiertas.
Ese formidable esfuerzo unificador en gran medida
quedaría frustrado si se limitara simplemente a los aspectos sustantivos, y no
se acompañare del indispensable aditamento de las reglas de competencia y
PROCEDIMIENTOS uniformes para hacerlos efectivos, señalados como derrotero
desde el mismo preámbulo de la citada Ley. Dados los objetivos de armonización,
ese conjunto de procedimientos no puede entenderse solamente referido a los
ADMINISTRATIVOS de los entes integrantes del sistema, sino también a la
competencia y trámites judiciales. Por eso la aspiración plasmada en la Ley 100
halló su cabal complemento en la número 362 de 1997 que atribuyó con toda nitidez
a la jurisdicción ordinaria, en la especialidad laboral el conocimiento de LAS
DIFERENCIAS QUE SURJAN ENTRE ENTIDADES PÚBLICAS Y PRIVADAS, DEL RÉGIMEN DE
SEGURIDAD SOCIAL INTEGRAL Y SUS AFILIADOS¿.
Cuando la Ley atribuye tal competencia a la jurisdicción ordinaria, no
puede ampliarse la acepción ¿Seguridad Social Integral¿ más allá de su órbita y
llegar al extremo de abarcar aspectos que se mantienen en otras jurisdicciones,
u otras especialidades de la jurisdicción ordinaria, por definirlo en forma
explícita el Legislador, tales como los juicios derivados de responsabilidad
estatal de conocimiento de la Jurisdicción Contencioso Administrativa o los
procesos de naturaleza civil o comercial.
Competencia luego reafirmada como es sabido por la Ley 712 de 2001, que
modificó entre otros el artículo 2º del mencionado Código, otorgándole al
factor objetivo toda su amplitud y alcance, pues lo basó únicamente en el
concepto global relativo al Sistema de Seguridad Social Integral; como criterio
suficiente llamado a determinar bajo el fuero de la Jurisdicción Laboral
Ordinaria el conocimiento de las controversias relativas a esta materia, sin
interesar la índole de la relación jurídica habida entre las partes, ni el
carácter de los actos controvertidos superando así el propio Legislador la
polémica que de hecho generó la norma derogada, al entenderse no pocos asuntos
que dicha competencia en materia de pensiones estaba condicionada por tales
aspectos o limitada exclusivamente a la situación de afiliado por parte del
beneficiario a una entidad pública o privada administradora de alguno de los
fondos de pensiones autorizados por la ley.
El artículo 2º de la Ley 712 de 2001, expresa: La competencia general en
la jurisdicción ordinaria, en sus especialidades laborales y de Seguridad
Social Integral conoce: ¿ inciso 4. Las controversias referentes al Sistema de
Seguridad Social Integral que se susciten entre los afiliados, beneficiarios,
usuarios, los empleados y las entidades administradoras o presta doras,
cualquiera que sea la naturaleza de la relación jurídica y de los actos
jurídicos que se controvierta.
No fue otra la intención del Legislador cuando en la exposición de
motivos de la actual Ley 712 de 2001 consignó: ¿En materia
de competencia, se propone una redacción más precisa del artículo 2º, incluyendo todos los asuntos de conocimiento de la jurisdicción
ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social. Es así como, se
asigna en forma clara a esta jurisdicción, siguiendo los lineamientos de la
jurisprudencia reciente, la competencia en controversias referentes al Sistema
de Seguridad Social Integral que se susciten entre los afiliados, beneficiarios
o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, sin
importar la naturaleza de la entidad ni de los actos jurídicos que se discutan,
subsanando el vacío actual¿ (Gaceta
del Congreso número 420 de
2 de noviembre de 1999, pág. 6)
En igual sentido se reafirma la posición con la sentencia de exequibilidad de la Ley 712 de 2001 efectuada por la Corte
Constitucional en la Sentencia número 1027 de 2002 cuando expresó: ¿Por lo tanto, bien podría el Legislador en ejercicio de esas innegables
potestades asignar la competencia a la jurisdicción ordinaria para conocer de
las controversias referentes al Sistema de Seguridad Social Integral que se
susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las
entidades administradoras o prestadoras, cualquiera que sea la naturaleza de su
relación jurídica y de los actos jurídicos que se controviertan¿.
El artículo 11 de la Ley 712 de 2001, expresa: Competencia de los
procesos contra las entidades del Sistema de Seguridad Social Integral. En los
procesos que se sigan en contra de las entidades que conforman el Sistema de
Seguridad Social será competente el Juez Laboral del Circuito del lugar del domicilio de la entidad de Seguridad Social demandada o el
del lugar donde se haya surtido la reclamación del respectivo derecho a
elección del demandante. En los lugares que no haya Juez Laboral del Circuito
conocerá de estos procesos el respectivo Juez del Circuito en lo Civil.
El artículo 279 de la Ley 100 de 1993, en su parágrafo 2º expresa: La
pensión gracia para los educadores de que trata las Leyes 114 de 1913, 116 de
1928, y 37 de 1993, continuará a cargo de la Caja Nacional de Previsión Social
y del Fondo de Pensiones Públicas del nivel naci onal cuando este sustituya a
la Caja en el pago de sus obligaciones pensionales.
De lo anterior se concluye en primer lugar que la pensión gracia
continuará a cargo de la Caja Nacional, pues no hay evidencia, norma o Ley que
dicha carga pensional haya pasado al Fondo de
Pensiones Públicas del nivel nacional.
La Ley 91 de 1989 en su artículo 2º numeral 1, expresa: Las prestaciones
sociales del personal nacional, causada hasta la fecha de promulgación de la
presente ley, así como los reajustes y las sustituciones de pensiones son de
cargo de la Caja Nacional de Previsión Social y del Fondo Nacional del Ahorro y
en consecuencia seguirán siendo pagadas por dichas entidades o las que hicieren
sus veces.
De conformidad con los artículos 8°, 11, 52 y 103 de la Ley 100 de 1993
y su Decreto Reglamentario 1132 de 1994, los maestros afiliados a la Caja
Nacional de Previsión Social y la misma entidad, hacen parte del Sistema de
Seguridad Social integral creada por la Ley 100 de 1993, por lo tanto no han
sido excluidos del sistema, como lo preceptúa la Corte Suprema de Justicia en
Sentencia número 36 radicado 29775 de fecha 15 de octubre de 2009 M. P. Gustavo José Gnecco Mendoza, Sala
Laboral Civil de Casación y Sentencia de la Sala Laboral Civil de Casación Acta
número 04 de fecha 16 de febrero de 2010 radicación número 31802 M. P. Francisco Javier Ricaurte.
Por lo anteriormente expuesto, en las Leyes, normas y artículos, los
conflictos que surjan entre los afiliados y la Caja Nacional de Previsión
Social son de competencia de los Jueces Laborales, jurisdicción ordinaria,
según fallo del Consejo Superior de la Judicatura Sala Jurisdiccional
Disciplinaria, M. P. Eduardo Campo Soto, radicado número 20022360-01... 44-15
de fecha abril 9 de 2003, concepto negativo de competencia y jurisdicción entre
el Tribunal Contencioso Administrativo del Tolima y el Juzgado
Segundo Laboral de Ibagué; y concordante con el fallo Consejo Superior de la
Judicatura Sala Jurisdiccional Disciplinaria, M. P. Fernando Coral Villota,
radicado número 20001577 A -1190011 de
fecha 31 de agosto de 2000, concepto negativo de competencia y jurisdicción
entre el Tribunal Contencioso Administrativo del Caquetá y el Juzgado Segundo
Laboral de Florencia; fallo Consejo Superior de la Judicatura Sala
Jurisdiccional Disciplinaria, M. P. Eduardo Campo Soto, radicado número 2002078
- 0149-12 de fecha junio 13 de 2002, Acta Nº 47, concepto negativo de
competencia y jurisdicción entre el Tribunal Contencioso Administrativo del Huila y el Juzgado Tercero Laboral de Neiva.
De otra parte la Ley 100 de 1993, unifica la normatividad y en tal
sentido consagra iguales derechos y obligaciones para los afiliados sin
consideración a la calidad de los mismos y en consecuencia, por ejemplo en el
caso del Seguro Social se aplica el mismo régimen jurídico a todos sus
afiliados, sin reparar en si prestan servicios a una entidad de carácter
público o a una privada; tampoco distingue empleado público, trabajador oficial
o empleado particular. A partir de la unidad normativa aplicable a todos los
afiliados al Régimen de Seguridad Integral, se concluye en que debe ser un
mismo Juez el que debe encargarse de dirimir los conflictos que se presenten
entre las entidades públicas o privadas, que lo integran y sus afiliados.
La SEGURIDAD SOCIAL INTEGRAL, es el conjunto armónico, de instituciones,
normas y procedimientos, de que disponen las personas y la comunidad para gozar
de una calidad de vida mediante el cumplimiento progresivo de los planes y
programas que el Estado y la sociedad desarrollen para proporcionar la
cobertura integral de las contingencias, especialmente las que menoscaban la
salud y capacidad económica, de los habitantes del territorio nacional, con el
fin de lograr el bienestar individual y la integración de la comunidad.
El Sistema de Seguridad Integral tiene por objeto, garantizar los
derechos irrenunciables de la persona y la comunidad para obtener la calidad de
vida acorde con la dignidad humana, mediante la protección de las contingencias
que las afectan.
La Caja Nacional de Previsión Social es una Empresa Industrial y
Comercial del Estado de orden nacional, con personería jurídica, autonomía
administrativa y patrimonio indepen diente, vinculada al Ministerio de Trabajo
y Seguridad Social Integral.
Desde luego, que la definición del Sistema de Seguridad Social Integral
y la institución de la Caja Nacional son armónicas, por lo tanto no están
excluidas la una y la otra de la Ley 100 de 1993, menos hacer parte de las
excepciones que habla el artículo 279 de la misma Ley.
La idea del Legislador en la Ley 91 de 1989 la cual fue respetar los
derechos adquiridos cuando entrara en vigencia dicha Ley, creando el Fondo
Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Por lo anteriormente expuesto, en razón del espíritu del legislador, la
competencia para conocer los
conflictos o controversias entre los afiliados y la Caja Nacional de Previsión
Social son de los Jueces Laborales, como lo indican las Leyes anteriormente
mencionadas y creadas por el Legislador, para garantizar sus derechos
vulnerados como son los maestros afiliados a la Caja Nacional de Previsión antes
de la promulgación de la Ley 91 de 1989, que creó el Fondo Nacional del
Magisterio; excepción que plantea la Corte Suprema de Justicia, para decir que
la competencia de estos conflictos son de conocimiento de los Tribunales
Contencioso Administrativo, lo cual no
compartimos por la razón que el Instituto de Seguro Social y la Caja Nacional
no están excluidos del Sistema Social Integral, creado por la Ley 100 de 1993.
La interpretación de las normas se hace de manera genérica por tres
vías. Doctrinaria, Jurisprudencial y Legislativa, conocida esta como
interpretación por vía de autoridad Legislativa o interpretación auténtica. Al
respecto, el artículo 25 del Código Civil indica: Interpretación
por el Legislador: La interpretación que se hace con autoridad para fijar el
sentido oscuro de una Ley, de una manera general, solo le corresponde al
Legislador¿, aquí en tal
sentido, el Proyecto de Ley precisa y aclara el alcance de los preceptos
contemplados en la Ley 712 de 2001 en su artículo 2º inciso 4º y artículo 11.
La Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Cuarta, del honorable Consejo de Estado, Conse jero Ponente doctor Gustavo
Salazar, en Sentencia del 12 de junio de 1974, con respecto a la interpretación
de la Ley dijo: ¿Decir el sentido de la Ley sin que nadie pueda lícitamente
apartarse de ese tenor, por ser la versión auténtica de sus alcances o de sus
intenciones, sólo puede corresponderle hacerlo a quien dictó la norma, o sea al
Legislador, pues sólo él conoce de manera directa e inmediata cuáles fueron los
móviles para expedirla, las situaciones que deseaba regular y la forma, cómo
quería que se desarrollaran las relaciones sociales, jurídicas o económicas que
reglamentaban dentro de la comunidad de seres humanos cuyo régimen dictó es el
Legislador, ahora intérprete auténtico y fidedigno de sus propios preceptos.
Las demás apreciaciones al sentido de una Ley con el fin de reglamentarla o de
inspirar en ella alguna decisión judicial no buscan ni pueden buscar cosa
distinta de su recto entendimiento encaminada a obtener la cumplida ejecución
de ella dentro de la vida práctica o a lograr su aplicación correcta en el caso
concreto sometido a la decisión judicial.
¿pero en ningún evento un Juez o un Magistrado
pueden pretender que su interpretación de la Ley en un fallo llegue a imponerse
de manera general y obligatoria como único entendimiento ortodoxo y válido de
esa ley. Si el reglamento o la sentencia intentada, el sentido único general y
auténtico de una norma rebasan su ámbito propio e invaden aún a pretexto de
colaboración armónica prevista por la Constitución la órbita propia de una Rama
distinta del poder público, la Legislativa, a quien le compete
constitucionalmente dar aquella interpretación¿. En principio acudiríamos a la
hermenéutica planteada para resolver las confusiones, equívocos o vacíos que
pudiese permitir la norma, no obstante, acudimos a la precisión y claridad de
la norma para proscribir cualquier tipo de equívoco, o errónea interpretación.
En síntesis, este proyecto de ley busca que el
Congreso de la República como Legislador, de manera directa precisar y aclarar
el artículo 2º numeral 4 de la Ley 712 de 2001 y artículo 11 de la misma ley,
en los términos de los artículos 14 y 25 del Código Civil y que en consecuencia
se adiciona un Parágrafo al artículo 11 de la precitada ley, precisando y
aclarando que lacompetencia para conocer los conflictos, diferencias y controversias entre los
afiliados (maestros - pensión gracia -) y la Caja Nacional de Previsión,
Instituto de Seguro Social, es de la jurisdicción ordinaria laboral (Jueces Laborales), según la Ley 712 del 2001 y
demás normas que la regulan.
Este proyecto no requiere estudio de impacto fiscal, dado que se trata
de una Ley interpretativa, no de creación o extensión de un derecho, ya que el
impacto fiscal se presume incorporado en las Leyes anteriores y específic
amente en la ley que se interpreta y por lo mismo no se requiere diseñar un
espectro fiscal de sostenibilidad financiero como lo impetra el artículo 19 del
Acto Legislativo 01 de 2005.
Finalmente es de advertir que el Proyecto de Ley que aquí presentamos
para su trámite Legislativo se ajusta a las facultades conferidas al Congreso
de la República y al ejercicio
de las funciones que le corresponden constitucionalmente, establecidas en los
artículos 114 y 150 y concordantes de la Constitución Política, en consonancia
los preceptos de la Ley 5ª de 1992, para la iniciativa legislativa, así como de
doctrina Jurisprudencial de la Corte Constitucional.
El presente Proyecto de Ley, por medio de
la cual se adiciona un parágrafo al artículo 11 de la Ley 712 de 2001, garantiza
el cumplimiento de los derechos y principios constitucionales consagrados y
prohijados en la Constitución Política, para el cumplimiento de los más altos
ideales del Estado Social de Derecho del pueblo colombiano.
Proposición
En mérito de lo expuesto y por las razones precedentemente expuestas,
teniendo en cuenta que el reparto de competencias autorizado por la
Constitución Nacional así lo faculta, solicitó a esta honorable Corporación,
darle el trámite constitucional al presente proyecto de ley, por medio de la cual aclara la competencia de la jurisdicción ordinaria
laboral en los conflictos de la Caja Nacional de Previsión, Instituto de Seguro
Social.
A consideración de los honorables Congresistas;
Jorge Eduardo Gechem Turbay,
Senador de la República.
SENADO DE LA REPÚBLICA
Secretaría General (arts. 139 y ss Ley 5ª de 1992)
El día 17 del mes de agosto del año 2011 se radicó en este despacho el
Proyecto de ley número 84 con todos y cada uno de los requisitos
constitucionales y legales, por el honorable Senador Jorge Eduardo Gechem.
El Secretario General,
Emilio Otero Dajud.
SECCIÓN DE LEYES
SENADO DE LA REPÚBLICA
Secretaría General
Tramitación Leyes
Bogotá, D.
C., 17 de agosto de 2011
Señor
Presidente
Con el fin de que se proceda a repartir el Proyecto de ley número 84 de
2011 Senado, por medio de la cual
aclara la competencia de la jurisdicción ordinaria laboral en los conflictos de
la Caja Nacional de Previsión, Instituto de Seguro Social, me permito pasar a su despacho el expediente de la mencionada iniciativa
que fue presentada en el día de hoy ante Secretaría General. La materia de que
trata el mencionado Proyecto de ley es competencia de la Comisión Séptima
Constitucional Permanente, de conformidad con las disposiciones reglamentarias
y de ley.
El Secretario General,
Emilio Otero Dajud.
PRESIDENCIA DEL HONORABLE SENADO DE LA
REPÚBLICA
Agosto 17 de 2011
De conformidad con el informe de Secretaría
General, dese por repartido el Proyecto de ley de la referencia a la Comisión Séptima
Constitucional y envíese copia del mismo a la Imprenta Nacional con el fin de
que sea publicado en la Gaceta del Congreso.
Cúmplase.
El Presidente del honorable Senado de la República,
Juan Manuel Corzo Román.
El Secretario General del honorable Senado de la República,
