El procurador y los ajustes pensionales

Dilema con eco en Ministerio de Hacienda,  Por: Norbey Quevedo H.

La tendencia de redondear pensiones de altos funcionarios de la justicia y el Congreso vía jurisprudencia, preocupa al alto gobierno.

La decisión sin antecedentes que adoptó esta semana la Contraloría contra 13 magistrados y exmagistrados del Consejo de la Judicatura, al abrirles juicio fiscal por presunto detrimento patrimonial, derivado de actuaciones para incrementar montos de pensiones, no sólo inquieta a este organismo. En el Ministerio de Hacienda crece la preocupación sobre los sobrecostos fiscales que están creando los tribunales administrativos, a través de decisiones para beneficiar a integrantes de la Rama Judicial y de los organismos de control.

Hace un año, la Dirección General de Regulación Económica de la Seguridad Social del Ministerio de Hacienda elaboró un informe en el que evalúa la creciente incidencia de fallos de tutela o de la justicia contenciosa por interpretaciones sobre el alcance del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 o Ley de Seguridad Social. El asunto es tan delicado que, según el documento, se está afectando el balance constitucional de los poderes públicos, pues no hay mecanismos para frenar autoridades judiciales beneficiándose a sí mismas.

El monto actuarial estimado de sobrecostos fiscales por beneficios para altos funcionarios de la Rama Judicial, la Procuraduría y la propia Contraloría se calcula entre $11,7 y $20,1 billones, a pesos de 2010. Es decir, que por vía de interpretación judicial, incluso a través de conductas oportunistas y de discutible legalidad, se están generando serios interrogantes sobre el futuro del Sistema General de Pensiones, tanto en la perspectiva institucional como en la viabilidad financiera. Un escenario intocable porque se impulsa desde la justicia.

Uno de los capítulos más críticos pero detectados está en el impacto fiscal que ha creado el Consejo de Estado a través de fallos para interpretar regímenes pensionales de magistrados o integrantes de los organismos de control. Una de estas situaciones se genera por sus interpretaciones sobre los factores que deben tomarse en cuenta para liquidar montos pensionales. Una tendencia tan compleja que, entre los entendidos, ha venido prolongando un régimen de transición más allá de lo previsto hace 20 años por la Ley 100.

El Espectador indagó cuáles son los detonantes de esta atípica circunstancia que hoy preocupa a las autoridades económicas y encontró que si bien la Corte Constitucional dio directrices claras sobre la forma de aplicar la liquidación de pensiones de integrantes del Congreso, un decreto posterior a la Ley 100, orientado a homologar la situación de los congresistas con los magistrados, provocó que por vía de jurisprudencia todo se trastocara. Hoy siguen apareciendo fallos que dejan de lado los cálculos de las finanzas públicas.

El punto neurálgico de la discusión fue la Ley 04 de 1992, a través de la cual el Congreso decidió para sí mismo que las pensiones de senadores y representantes no podían ser inferiores al 75% del ingreso mensual promedio que durante el último año éstos devengaran, con los debidos reajustes según el salario mínimo. Esta norma fue demandada ante la Corte Constitucional con el argumento de que otorgaba privilegios a altos funcionarios del Estado sobre los demás colombianos. La Corte respaldó el articulado, pero con límites precisos.

En particular, acogió el monto del 75%, pero advirtió que haber sido congresista no era suficiente. Cada legislador tenía que someterse a las reglas del juego de su propia historia laboral. Sin embargo, con posterioridad y luego de la expedición de la Ley 100 de 1993, en el propósito de unificar todos los regímenes pensionales, se creó un vacío en torno a la situación de altos funcionarios de la justicia. Entonces, a través de decretos terminó por regularse que las pensiones de magistrados debían ser liquidadas igual que las de los congresistas.

El problema vino después, porque las interpretaciones de las normas superaron a las leyes mismas. Y el fallo pionero se dio en la Sección Segunda del Consejo de Estado, a raíz de los reclamos de un exmagistrado de la misma corporación que consideró que la liquidación de su pensión era menor a sus expectativas. Fue el exmagistrado Javier Díaz Bueno, quien fue consejero de Estado entre 1996 y 2000, tiempo durante el cual se le reconoció su pensión de jubilación conforme a las disposiciones del momento y efectiva a partir de 1998.

No obstante, Díaz Bueno consideró injusto el monto de su pensión y demandó por restablecimiento de derechos. En medio de la expectativa de las autoridades económicas sobre las pretensiones del caso, el Tribunal de Cundinamarca falló en favor de Díaz Bueno y ordenó que su pensión fuera igual a la de los congresistas, en cuantía del 75% del ingreso mensual promedio devengado por todo concepto durante el último año de servicio, con la advertencia de que dicha pensión no quedaba sujeta a tope o límite en cuanto a su cuantía.

Como era de esperarse, tanto el Ministerio de Hacienda como el Seguro Social apelaron la sentencia, convencidos de que, de confirmarse, significaba abrirle una tronera al sistema de pensiones. El caso pasó al Consejo de Estado y le correspondió estudiarlo, en calidad de ponente, al entonces magistrado Alejandro Ordóñez Maldonado, hoy procurador general de la Nación. El 29 de mayo de 2003, con la ausencia del entonces magistrado Tarsicio Cáceres, los juristas Jesús Lemos y Alejandro Ordóñez confirmaron la sentencia.

Fue tal el lío que se armó entre los expertos, que la Procuraduría le pidió al magistrado Ordóñez que “reparara el agravio” y echara abajo su fallo. Además destacó que ni siquiera el demandante era beneficiario del régimen de transición, pues las normas eran de 1994 y él sólo había sido consejero de Estado hasta 1996. Es decir, Díaz Bueno ya tenía un derecho adquirido frente al régimen anterior. Aun así, se le reconoció el mismo articulado de los congresistas y mejoró sustancialmente su pensión, con las indemnizaciones del caso.

Sucedió lo que estaba advertido. Aunque por el tecnicismo del tema el fallo pasó desapercibido, entre expertos y posibles beneficiarios se convirtió en el as para mejorar la pensión. Por vía de tutela en unos casos o ante los tribunales administrativos, en otros, se fueron sucediendo varias sentencias, en las cuales la jurisprudencia se volvió la norma, o mejor, los decretos y las leyes quedaron a juicio.

de la interpretación de los magistrados. En esa medida, para altos funcionarios de la justicia se volvió referente buscar otro alcance a sus demandas.
La prueba evidente del boquete pensional que se abrió fue un extenso documento enviado por el Ministerio de Hacienda al Consejo de Estado en enero de 2006, pidiendo quebrar la sentencia del caso Díaz Bueno. La petición argumentó razones de peso: la vinculación del magistrado al Consejo de Estado había sido posterior a la expedición de la Ley 100 y, lo más importante, se había aplicado erradamente el Decreto 104 de 1994, que equiparó el monto y los factores salariales de la pensión de los magistrados a los de los congresistas.

El reclamo del Ministerio de Hacienda no prosperó y lo que vinieron fueron nuevas demandas de exmagistrados o excongresistas, todos a la espera de que la interpretación de sus casos personales en los altos tribunales amparara lo que la ley no parecía darles. En otras palabras, los reajustes de los valores de las pensiones se afianzaron en los tribunales. El Consejo de Estado incluso llegó a interpretar que la base de liquidación de pensiones incluyera todos los factores salariales, aplicando una liquidación aritmética del derecho.

En medio de la controversia, el entonces magistrado Alejandro Ordóñez interpuso su propia demanda. A través de una ley y un decreto se creó una prima especial de servicios en la Rama Judicial. Bajo la consideración de que dicho factor hacía parte de los ingresos totales anuales equiparados con los de los congresistas, pidió revisar su caso. Además, argumentó que esa prima debía liquidarse sobre los ingresos laborales totales, incluyendo sueldo, gastos de representación, prima de localización y vivienda, prima de salud, prima de servicios, prima de navidad y cesantía.

La Dirección de Administración Judicial se opuso, pero la demanda se abrió paso. La Sala Plena del Tribunal Administrativo de Cundinamarca se declaró impedida porque compartía los argumentos de Alejandro Ordóñez. Fue necesario integrar una sala de conjueces. Toda la discusión del caso estuvo referenciada por los vacíos entre los beneficios de los congresistas y los magistrados de las altas cortes. La Sala de Conjueces falló en marzo de 2008 y ordenó pagar a Ordóñez las diferencias adeudadas por prima especial de servicios desde marzo de 2000 a esa fecha.

Ya en calidad de procurador general, conforme a sus convicciones sobre la materia, Alejandro Ordóñez ha expedido varias circulares para definir cómo debe aplicarse el régimen de transición en materia pensional para los funcionarios de la justicia y los organismos de control. Su idea, como se lee en la circular 048 de septiembre de 2010, es “evitar interpretaciones que puedan vulnerar derechos fundamentales de aquellas personas próximas a pensionarse”. Con el añadido de advertir las consecuencias de actos u omisiones.

El 3 de noviembre de 2010 el procurador Ordóñez expidió la circular 054, en la cual invocó la defensa del patrimonio público, pidió evitar la creciente judicialización del tema pensional y recalcó que, de acuerdo con las nuevas disposiciones, las entidades públicas encargadas de reconocer y pagar pensiones de jubilación, prestaciones sociales y salarios de trabajadores, debían tener en cuenta “los precedentes jurisprudenciales que en materia ordinaria o contenciosa administrativa se hubieren proferido en cinco o más casos análogos”.

Su requerimiento a los ministerios, Cajanal, Seguro Social y fondos de pensiones fue respetar los derechos adquiridos y acatar la “jurisprudencia de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado en defensa de los derechos de los servidores públicos afiliados a regímenes pensionales cobijados por la transición”. De paso, instó a revisar los precedentes jurisprudenciales en la materia para evitar detrimento al patrimonio público, violación a los derechos de los afiliados y la congestión que por estos casos ya reina en la Rama Judicial.

El tema está al rojo vivo pero poco trasciende, porque pelear con la justicia es una osadía. Sin embargo, entre las autoridades económicas existe la preocupación de modificaciones al sistema pensional por vía de interpretación jurídica, para beneficiar a altos dignatarios de la Rama Judicial y los organismos de control. Una realidad que se traduce en la búsqueda de beneficios en contra de la estabilidad de las finanzas públicas, con un escenario adicional poco explorado: la rotación de cargos de mayores ingresos entre los funcionarios próximos a pensionarse.

El caso de la Judicatura

 La Contraloría General de la República adoptó esta semana una decisión inusual: imputó cargos de responsabilidad fiscal contra 13 magistrados y exmagistrados del Consejo Superior de la Judicatura por presuntos daños al patrimonio público en cuantía superior a los $3.000 millones, en hechos relacionados con apoyo para la liquidación pensional de funcionarios judiciales.

Lo que pretende el organismo de control es establecer si hubo irregularidades en la designación de magistrados auxiliares por breves períodos, con el fin de que cumplieran requisitos de edad y tiempo y, de esta manera, pudieran obtener mejores condiciones para el pago de su pensión, en detrimento de los recursos públicos.

La preocupación económica del Gobierno

El Ministerio de Hacienda produjo en mayo de 2011 un documento que demuestra la inquietud de las autoridades económicas sobre lo que está sucediendo alrededor del Sistema General de Pensiones. En esencia, se establece que la unificación de los regímenes pensionales cayó en el terreno de las decisiones judiciales.

Según expertos consultados, el tema es de tal magnitud que ya se han producido fallos que incluso se van más atrás de la Ley 33 de 1985 que regía los términos de pensión de altos dignatarios de la justicia, para autorizar pagos imprevistos que, de alguna manera, correspondan a los privilegios pensionales de los congresistas.
La preocupación del alto gobierno radica en el impacto fiscal que están causando estos fallos. Un cálculo del Ministerio de Hacienda prevé que en caso de extenderse ese tipo de decisiones, la incidencia para las finanzas del Estado sería enorme, afectando derechos de otros trabajadores con opciones de adquirir su pensión.

La elección del procurador general

 En los próximos días el Senado de la República elegirá procurador general de la Nación. El favoritismo en la elección está en cabeza del actual titular del Ministerio Público, Alejandro Ordóñez Maldonado, quien desde hace varias semanas recibió el respaldo de varios partidos políticos. El abogado Ordóñez fue ternado por la Corte Suprema de Justicia.

Sus otros rivales son la magistrada del Consejo Superior de la Judicatura María Mercedes López, quien fue seleccionada por el presidente Juan Manuel Santos como aspirante al cargo el pasado 1° de noviembre.

La terna la complementa el jurista Orlando Gallo Suárez, quien fue escogido en representación del Consejo de Estado.