- Domingo, 16 Abril 2017
- Escrito por Eduardo Lindarte
Explicación histórica de por qué este proceso no ha mejorado nuestra democracia ni ha logrado contener la corrupción. ¿Por qué es peor la situación en las regiones periféricas? ¿Qué habríamos de hacer para que funcione la descentralización?
Eduardo Lindarte*
Arreglos de élites
El debate sobre la descentralización es recurrente porque el proceso es de
mucha importancia para Colombia. Los cambios reales, sin embargo, han sido
lentos y han estado caracterizados por avances y retrocesos legales e
institucionales. ¿Qué hay detrás de estas dificultades? ¿Qué impide que el
progreso sea constante?
Para avanzar creo yo que el tema debería tratarse desde una óptica más
amplia que la esencialmente legal e institucional que hasta ahora ha
prevalecido, sin negar que esta es importante. Conviene mirar el problema tanto
desde la óptica de las condiciones del Estado como de las de la sociedad.
El desarrollo político democrático,
según expertos en el tema, involucra avances en tres campos:
1. La centralización
efectiva del poder en el Estado nacional.
2. La implementación
efectiva y homogénea del reinado de la ley.
3. La responsabilidad
política (accountability) del régimen estatal en todos sus niveles con
sus gobernados—los electores.
El último punto involucra, en primer término, lo electoral (elecciones
incluyentes, limpias y libres) pero no se agota allí. Presupone asimismo la
responsabilidad política sobre la gestión del gobernante y sus resultados. Y
esto, a su vez, presupone la posibilidad real de sanciones efectivas y remoción
(referendos o actos revocatorios).
¿Pero qué pasa en Colombia? Que las peculiaridades del Estado solo permiten
satisfacer muy parcialmente estas condiciones. Las dificultades arrancan desde
la colonización española, la cual instauró un régimen político-administrativo
que, si bien era autoritario, también era muy débil en recursos. Ello dio lugar
en la práctica a un modelo de gobernanza por negociación y acomodo entre la
autoridad española y diversos grupos de élites.
La Independencia no pudo ni buscó cambiar este modelo y los Estados- nación
en América Latina, a diferencia de los de Europa, no se constituyeron como
Estados con autoridad central firme sino como arreglos de poder en negociación
permanente entre sus élites.
Cómo lo han destacado los estudios de diversos autores (Alejandro Reyes,
Francisco Gutiérrez y Fernán González, entre otros), aún hoy el poder en
Colombia se ejerce en gran medida a través de la negociación compartida entre
élites locales, regionales y nacionales. En esta negociación las primeras
disfrutan de un margen considerable de discreción en sus áreas a cambio de
apoyar a las últimas.
Este margen de discreción es todavía más grande en la periferia, donde el
poder del Estado es más débil. Pero también son estas áreas periféricas las que
más necesitan romper las tenazas de la corrupción y para las cuales se propone
la descentralización como camino hacia su desarrollo. Y sin embargo es allí
donde la entrega directa de recursos tiene más riesgo de ser desviada por la
corrupción.
Precisamente el tenor personalista que tiene esta conciliación de intereses
entre élites se hace incompatible con la instauración de normas universales e
impersonales que supondrían una implementación efectiva del reinado de la ley.
De esta manera, la realidad acaba favoreciendo la concentración del poder en el
gobierno central.
El papel de la sociedad
Ahora bien, todo lo anterior es apenas la mitad de la ecuación. La otra
mitad tiene que ver con las condiciones de la sociedad civil a la cual le
compete exigir la responsabilidad política de los gobernantes. La condición más
importante para que esto se dé sería la existencia de una clase media
independiente del empleo y la contratación estatal, que pueda exigir el reinado
de la ley.
Estas deficiencias se manifiestan en algún grado en todas las zonas en
Colombia, pero se hacen particularmente intensas en las periféricas. Además,
Colombia todavía es una sociedad regida en gran medida por la dependencia
personal de redes extendidas de parentesco, amistad y clientelismo. Para las
élites esto siempre ha constituido la clave para su durabilidad y
posicionamiento en el tiempo (como lo demuestra, por ejemplo, el estudio de Luisa Fernanda Giraldo).
Las dificultades arrancan desde la colonización española.
En la base de esta pirámide se ha fortalecido el clientelismo como un
mecanismo de sobrevivencia. En los estratos medio ocurre igual. Todos
conocemos al pariente o amigo que puede tener el contacto necesario para
satisfacer una necesidad o para aprovechar una oportunidad. De allí que el
manejo del capital social en estas redes sea un factor clave para el éxito y
progreso de individuos y grupos.
Ante esta realidad, las normas universales e impersonales tienen muy poca
influencia y acogida real sobre las actitudes individuales y colectivas.
Simplemente tienden a ofrecer una mampara tras la cual actúan los diferentes
posicionamientos e intereses.
Lo anterior se manifiesta por grados. Es algo menor donde es más fuerte la
economía de mercado y donde son más altos los niveles de educación y la
presencia de una clase media independiente; y es mayor en la periferia donde
existe menos penetración de las instituciones y presencia del Estado, y donde
las élites tienen más discrecionalidad y poder reales. Son precisamente estas
áreas las que requerirían más iniciativa y emprendimiento locales, pero,
desafortunadamente, son aquellas donde se dan menos condiciones para ello, por
lo ya señalado.
Una solución lenta
¿Qué hacer? La solución definitiva requiere un proceso de largo aliento.
Ello no quiere decir que se carezca de opciones ante esta dificultad. Los
caminos para la acción pueden ser múltiples.
La formación en ciudadanía en todos los niveles puede ser un factor
poderoso de presión y cambio. Pero necesita realizarse efectivamente, con un
buen planteamiento de las realidades subyacentes. Esta no puede reducirse a un
ejercicio vertical y aburrido de difusión de una cívica azucarada, diluida e
inocua. Necesita apelar a las emociones y a la solidaridad y a la empatía del
alumno, con dramatizaciones, juegos de roles y el aprovechamiento de lo lúdico.
De otra parte, la descentralización en las áreas periféricas podría
introducirse con proyectos pilotos parciales, con asociación de los estamentos
nacional, regional y local. Sería importante ir estableciendo precedentes de
proyectos honestamente ejecutados. Además, cabría realizar un seguimiento y
evaluación formativa de sus éxitos y fracasos para la retroalimentación pública.
En la medida en que vayan aumentado los éxitos de este tipo de proyectos el
experimento podría irse extendiendo.
Las normas universales e impersonales tienen muy poca influencia y acogida
real sobre las actitudes individuales y colectivas.
Finalmente, necesitamos crear y fortalecer los mecanismos de participación
y vigilancia ciudadanas. Aquí conviene recordar una verdad importante. La
participación ciudadana no solo puede mejorar la calidad de las decisiones y
ejecuciones públicas. También es una acción didáctica importante en la
formación de las capacidades deliberativas de la conciencia ciudadana.
Además de mecanismos, la participación necesita ser estudiada en sus
requerimientos y facilitación. Para aclarar este punto hago referencia,
simplemente como ejemplo, a los resultados de un estudio realizado
en Canadá que consideró las condiciones, barreras y soluciones para una
participación ciudadana ampliada en la administración pública. Para empezar,
los autores identificaron tres tipos de barreras a la participación pública
efectiva:
(1) Los estilos y la complejidad de la vida contemporánea;
(2) Las prácticas administrativas existentes; y
(3) Las técnicas prevalentes para la participación.
Concluyeron que:
1. Era necesario
empoderar a los ciudadanos, pero al mismo tiempo capacitarlos sobre cómo
investigar los temas y las políticas.
2. Los administradores
públicos requerían una reeducación. Su papel tradicional de expertos debía
cambiarse por uno de socios o participantes cooperativos. También necesitaban
desarrollar mejores competencias interpersonales, incluida la capacidad para
escuchar y trabajar en equipo, entre otros aspectos.
3. Las estructuras y
procesos de la administración debían modificarse en tiempo y modalidades para
facilitar que la ciudadanía pudiese acceder, participar y contribuir a los
procesos de formulación de políticas públicas.
No digo esto para invitar a transferir una experiencia extranjera, sino
simplemente para destacar la conveniencia de estudiar objetiva y
sistemáticamente las condiciones y barreras que tiene la participación
ciudadana Así podrán encontrarse soluciones innovadoras.
Nada de esto será fácil. Hacen falta recursos, apoyo político y ajustes
legales. Pero no es imposible. Solo se necesita un cambio progresivo de
mentalidad y prácticas. Cómo alguna vez lo señaló Albert Einstein, la solución
de un problema no puede hacerse en el mismo nivel de conciencia que lo creó.
* Razón Pública agradece el auspicio de la Universidad Autónoma de Manizales. Las opiniones expresadas son responsabilidad del autor.
** Economista de la Universidad
Nacional, M.A en Sociología de Kansas State University, Ph.D. en Sociología de
la Universidad de Wisconsin, docente y consultor a comienzos de la vida
profesional, técnico y consultor de organismos internacionales en el medio, y
actualmente docente y coordinador del Departamento de Ciencia Política de la
Universidad Autónoma de Manizales.
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Reflexiones al tema pensional
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