José Antonio Ocampo*
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El sistema de pensiones nacional tiene
problemas profundos, como su baja cobertura y su insostenibilidad financiera,
que hacen urgente una reforma en la materia. El problema es cómo hacerla.
El debate pensional ha venido a ocupar,
con razón, un papel central en las discusiones nacionales recientes. Es una de
las áreas de la política social donde las inequidades son más agudas y un tema
central para la política fiscal, dados los altos recursos públicos que se
necesitan para cubrir las obligaciones actuales.
Por este motivo, el Banco de la República,
en conjunto con la Organización Internacional del Trabajo y la Fundación CiSoe,
organizó el pasado 6 de julio un debate en el cual se presentaron diagnósticos
sobre los problemas del sistema actual y las distintas propuestas de reforma
sobre la mesa, así como análisis de las tendencias internacionales y
latinoamericanas, a cargo de expertos de la OIT y la Cepal y de dos conocidos
analistas chilenos.
Pese a la diferencia entre las propuestas
de reforma, hubo acuerdos en el diagnóstico de los problemas que genera el
sistema actual: su baja cobertura, sus inequidades, su insostenibilidad
financiera, los problemas asociados a la existencia de dos regímenes que
compiten entre sí con reglas de operación muy diferentes y los que genera el
activismo judicial en este campo.
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http://jujogol.blogspot.com/
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Sobre el primer tema, lo que se debe
resaltar es que apenas una cuarta parte de la población de más de 65 años tiene
hoy en día una pensión, y sólo el 5 % en el caso de las mujeres. Además, este
problema sólo se solucionará parcialmente en el futuro, ya que quienes cotizan
son menos de la mitad de la población y muchos de ellos no completarán el
número de semanas de cotización necesarias para tener una pensión. Una de las
consecuencias de todo ello, como lo señaló el director de Fedesarrollo, es que
la pobreza de los adultos mayores en Colombia es una de las más altas de
América Latina.
Una alternativa, apoyada por todos los
participantes, es ampliar significativamente dos programas que ya existen:
Colombia Mayor y Beneficios Económicos Periódicos (BEPS). El primero debería
alcanzar rápidamente a todos los adultos mayores pobres y el beneficio
aumentarse gradualmente desde el monto muy reducido que tiene hoy en día. Por
su parte, el segundo debería verse como una forma de ahorro de los trabajadores
informales para la vejez.
La mejor alternativa es converger hacia un
sistema similar al que introdujo Chile en 2008, mediante el cual se
garantizaría a todos los colombianos una pensión básica que se complementaría
con cualquier ahorro que hayan realizado a lo largo de su vida, ya sea
cotizando a pensiones o a BEPS. Es, además, esencial, como lo señalaron la
presidenta de Colpensiones y otros participantes, que los ahorros pensionales
realizados por aquellos que no cumplan con el número de semanas de cotización
se les entreguen en forma de rentas vitalicias y no como un bono pensional.
También debería existir la posibilidad de que, después de cierta edad (digamos
65 años), quienes no hayan completado las semanas de cotización puedan hacer
pagos en bloque por las que les faltan para recibir una pensión.
A juicio de varios de los expositores, una
reforma de carácter constitucional que se debería introducir es permitir,
durante un período de transición, que se paguen pensiones inferiores al salario
mínimo. Esto permitiría integrar a Colombia Mayor y a BEPS al sistema de
pensiones, como el pilar de pensión básica y un complemento de ahorro para la
vejez, respectivamente. Obviamente, esta norma debería garantizar que la
pensión básica se ate al salario mínimo después del período de transición.
El debate resaltó, a su vez, cuatro
inequidades básicas del sistema actual. La primera, ya señalada, es la bajísima
cobertura pensional que existe y que continuará existiendo si no se reforma. La
segunda son la cobertura y las pensiones más bajas que reciben las mujeres, lo
cual demuestra que la edad más baja de jubilación para ellas es un privilegio
más bien ficticio.
La tercera son los subsidios que se
entregan a pensionados de altos ingresos bajo el régimen de prima media. Sin
embargo, como también lo señaló el director del Observatorio sobre el Mercado
de Trabajo, de la Universidad Externado, este subsidio es menor a lo que se
dice corrientemente, porque se calcula sin tener en cuenta los rendimientos
financieros de los aportes que hicieron esos trabajadores a lo largo de su
vida.
La cuarta inequidad está asociada a la
subsistencia de regímenes especiales después de la reforma de 2005, que eliminó
la mayoría de ellos. Como lo resaltaron varios participantes, el más costoso es
el del Ejército y la Policía, que debe ser incluido, por lo tanto, en el
debate. Una alternativa es incluirlo dentro del régimen general, aunque
reconociendo algunas especificidades que debería tener el sistema pensional
aplicable a la Fuerza Pública (entre ellas la posibilidad de retiro forzoso y
el caso de aquellos que han combatido en zonas de violencia).
Estos temas tienen que ver con los
problemas de insostenibilidad financiera. Los recursos alcanzan el 3,4 % del
PIB, según las estimaciones que presentó el gerente del Banco de la República
en la inauguración del evento, y con una tendencia creciente. Pero como lo
señalaron la presidenta de Colpensiones y la directora del CiSoe, sólo un 30 %
de esos recursos corresponden a transferencias a Colpensiones. El resto son los
costos de los regímenes especiales, especialmente el del Ejército y la Policía,
y los viejos regímenes pensionales públicos, entre ellos los de las entidades
territoriales.
Como lo señalaron casi todos los
participantes, la sostenibilidad financiera del sistema depende de cambios de
los parámetros básicos del mismo: la edad de jubilación, la tasa de reemplazo
en el régimen de prima media (es decir, la proporción de los ingresos de los 10
últimos años que se entrega como pensión) y la proporción de la pensión que
hereda el cónyuge sobreviviente (la totalidad bajo el sistema actual). Todos
estos parámetros son muy generosos en Colombia y las edades de jubilación
inconsistentes con la transición demográfica que vive el país. Todos estos
parámetros deben ser, por lo tanto, reformados. El único que no debería
cambiarse es el del número de semanas de cotización para obtener la pensión.
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En términos institucionales, la reforma
debe eliminar la dualidad que existe entre el régimen de reparto (o prima
media) y el de capitalización individual, que genera una competencia desigual
entre los dos sistemas, así como altos costos fiscales cuando quienes cotizan
al segundo se trasladan al primero. Las alternativas propuestas son
fundamentalmente de dos tipos.
La primera es eliminar el régimen de prima
media, ya sea convirtiendo a Colpensiones en un fondo de pensiones que compite
con las administradoras privadas, como propone Asofondos, o eliminando dicha
entidad (excepto para pagar obligaciones preexistentes), como propone Anif. Una
alternativa es mantener el esquema de prima media, pero basado en “cuentas
nocionales”, que se estiman con las contribuciones realizadas por cada
trabajador a lo largo de su vida capitalizadas con un rendimiento
preestablecido, como lo han hecho algunos países.
La segunda alternativa sería desarrollar
un sistema de pilares. Colpensiones se convertiría en administradora de un
primer piso solidario que garantizaría una pensión equivalente a un salario
mínimo con base en un régimen de reparto. Los fondos de pensiones administrarían
el pilar complementario bajo capitalización individual. Esta es la propuesta de
Fedesarrollo. Como ya se dijo, Colombia Mayor podría integrarse al primer
pilar. La Escuela Nacional Sindical propuso en el foro un sistema que
garantizaría medio salario mínimo a todos y Colpensiones pagaría pensiones
hasta de cuatro salarios mínimos.
Es interesante anotar que el sistema de
pilares funciona muy bien en Estados Unidos, donde el seguro social maneja un
régimen de reparto, con límites máximos tanto de contribuciones como de
pensiones. Encima de ello existen fondos privados a los cuales los trabajadores
cotizan para obtener una pensión adicional, con beneficios tributarios. De
hecho, algunos presentamos, sin éxito, una propuesta de este tipo cuando se debatía
la Ley 100.
Una alternativa de pilares, pero en el
cual no existiría Colpensiones (excepto para pagar las obligaciones
preexistentes), es un sistema similar al chileno, el cual garantiza una pensión
mínima, a la cual contribuye el Estado pero que se paga a través de los fondos
privados. Bajo este esquema no existe, sin embargo, el límite de que la pensión
sea igual a un salario mínimo; de hecho, la mayoría de las pensiones son
inferiores a él. Además, existen incentivos tributarios a cotizar por encima de
la obligación legal, creando así un pilar adicional.
Por último, es conveniente pensar en
establecer mediante una reforma constitucional no sólo la posibilidad de una
pensión inferior al salario mínimo por un período de transición, sino también
límites a los beneficios pensionales adicionales que puedan decretar las
autoridades judiciales, para evitar que se generen costos no financiables o
nuevas inequidades.
* Codirector del Banco de la República.
Reflexiones al tema pensiones
Twitter: @orregojj
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