Dilema con eco en
Ministerio de Hacienda, Por:
Norbey Quevedo H.
La tendencia de redondear
pensiones de altos funcionarios de la justicia y el Congreso vía
jurisprudencia, preocupa al alto gobierno.
La decisión sin antecedentes que adoptó esta semana la Contraloría
contra 13 magistrados y exmagistrados del Consejo de la Judicatura, al abrirles
juicio fiscal por presunto detrimento patrimonial, derivado de actuaciones para
incrementar montos de pensiones, no sólo inquieta a este organismo. En el
Ministerio de Hacienda crece la preocupación sobre los sobrecostos fiscales que
están creando los tribunales administrativos, a través de decisiones para
beneficiar a integrantes de la Rama Judicial y de los organismos de control.
Hace un año, la Dirección General de Regulación Económica de la
Seguridad Social del Ministerio de Hacienda elaboró un informe en el que evalúa
la creciente incidencia de fallos de tutela o de la justicia contenciosa por
interpretaciones sobre el alcance del régimen de transición de la Ley 100 de
1993 o Ley de Seguridad Social. El asunto es tan delicado que, según el
documento, se está afectando el balance constitucional de los poderes públicos,
pues no hay mecanismos para frenar autoridades judiciales beneficiándose a sí
mismas.
El monto actuarial estimado de sobrecostos fiscales por beneficios para
altos funcionarios de la Rama Judicial, la Procuraduría y la propia Contraloría
se calcula entre $11,7 y $20,1 billones, a pesos de 2010. Es decir, que por vía
de interpretación judicial, incluso a través de conductas oportunistas y de
discutible legalidad, se están generando serios interrogantes sobre el futuro
del Sistema General de Pensiones, tanto en la perspectiva institucional como en
la viabilidad financiera. Un escenario intocable porque se impulsa desde la
justicia.
Uno de los capítulos más críticos pero detectados está en el impacto
fiscal que ha creado el Consejo de Estado a través de fallos para interpretar
regímenes pensionales de magistrados o integrantes de los organismos de
control. Una de estas situaciones se genera por sus interpretaciones sobre los
factores que deben tomarse en cuenta para liquidar montos pensionales. Una
tendencia tan compleja que, entre los entendidos, ha venido prolongando un
régimen de transición más allá de lo previsto hace 20 años por la Ley 100.
El Espectador indagó cuáles son los detonantes de esta atípica
circunstancia que hoy preocupa a las autoridades económicas y encontró que si
bien la Corte Constitucional dio directrices claras sobre la forma de aplicar
la liquidación de pensiones de integrantes del Congreso, un decreto posterior a
la Ley 100, orientado a homologar la situación de los congresistas con los
magistrados, provocó que por vía de jurisprudencia todo se trastocara. Hoy
siguen apareciendo fallos que dejan de lado los cálculos de las finanzas
públicas.
El punto neurálgico de la discusión fue la Ley 04 de 1992, a través de
la cual el Congreso decidió para sí mismo que las pensiones de senadores y
representantes no podían ser inferiores al 75% del ingreso mensual promedio que
durante el último año éstos devengaran, con los debidos reajustes según el
salario mínimo. Esta norma fue demandada ante la Corte Constitucional con el
argumento de que otorgaba privilegios a altos funcionarios del Estado sobre los
demás colombianos. La Corte respaldó el articulado, pero con límites precisos.
En particular, acogió el monto del 75%, pero advirtió que haber sido
congresista no era suficiente. Cada legislador tenía que someterse a las reglas
del juego de su propia historia laboral. Sin embargo, con posterioridad y luego
de la expedición de la Ley 100 de 1993, en el propósito de unificar todos los
regímenes pensionales, se creó un vacío en torno a la situación de altos
funcionarios de la justicia. Entonces, a través de decretos terminó por
regularse que las pensiones de magistrados debían ser liquidadas igual que las
de los congresistas.
El problema vino después, porque las interpretaciones de las normas
superaron a las leyes mismas. Y el fallo pionero se dio en la Sección Segunda
del Consejo de Estado, a raíz de los reclamos de un exmagistrado de la misma
corporación que consideró que la liquidación de su pensión era menor a sus
expectativas. Fue el exmagistrado Javier Díaz Bueno, quien fue consejero de
Estado entre 1996 y 2000, tiempo durante el cual se le reconoció su pensión de
jubilación conforme a las disposiciones del momento y efectiva a partir de
1998.
No obstante, Díaz Bueno consideró injusto el monto de su pensión y
demandó por restablecimiento de derechos. En medio de la expectativa de las
autoridades económicas sobre las pretensiones del caso, el Tribunal de
Cundinamarca falló en favor de Díaz Bueno y ordenó que su pensión fuera igual a
la de los congresistas, en cuantía del 75% del ingreso mensual promedio
devengado por todo concepto durante el último año de servicio, con la
advertencia de que dicha pensión no quedaba sujeta a tope o límite en cuanto a
su cuantía.
Como era de esperarse, tanto el Ministerio de Hacienda como el Seguro
Social apelaron la sentencia, convencidos de que, de confirmarse, significaba
abrirle una tronera al sistema de pensiones. El caso pasó al Consejo de Estado
y le correspondió estudiarlo, en calidad de ponente, al entonces magistrado
Alejandro Ordóñez Maldonado, hoy procurador general de la Nación. El 29 de mayo
de 2003, con la ausencia del entonces magistrado Tarsicio Cáceres, los juristas
Jesús Lemos y Alejandro Ordóñez confirmaron la sentencia.
Fue tal el lío que se armó entre los expertos, que la Procuraduría le
pidió al magistrado Ordóñez que “reparara el agravio” y echara abajo su fallo.
Además destacó que ni siquiera el demandante era beneficiario del régimen de
transición, pues las normas eran de 1994 y él sólo había sido consejero de
Estado hasta 1996. Es decir, Díaz Bueno ya tenía un derecho adquirido frente al
régimen anterior. Aun así, se le reconoció el mismo articulado de los
congresistas y mejoró sustancialmente su pensión, con las indemnizaciones del
caso.
Sucedió lo que estaba advertido. Aunque por el tecnicismo del tema el
fallo pasó desapercibido, entre expertos y posibles beneficiarios se convirtió
en el as para mejorar la pensión. Por vía de tutela en unos casos o ante los
tribunales administrativos, en otros, se fueron sucediendo varias sentencias,
en las cuales la jurisprudencia se volvió la norma, o mejor, los decretos y las
leyes quedaron a juicio.
de la interpretación de los
magistrados. En esa medida, para altos funcionarios de la justicia se volvió
referente buscar otro alcance a sus demandas.
La prueba evidente del boquete pensional que se abrió fue un extenso documento
enviado por el Ministerio de Hacienda al Consejo de Estado en enero de 2006,
pidiendo quebrar la sentencia del caso Díaz Bueno. La petición argumentó
razones de peso: la vinculación del magistrado al Consejo de Estado había sido posterior
a la expedición de la Ley 100 y, lo más importante, se había aplicado
erradamente el Decreto 104 de 1994, que equiparó el monto y los factores
salariales de la pensión de los magistrados a los de los congresistas.
El reclamo del Ministerio de Hacienda no prosperó y lo que vinieron
fueron nuevas demandas de exmagistrados o excongresistas, todos a la espera de
que la interpretación de sus casos personales en los altos tribunales amparara
lo que la ley no parecía darles. En otras palabras, los reajustes de los
valores de las pensiones se afianzaron en los tribunales. El Consejo de Estado
incluso llegó a interpretar que la base de liquidación de pensiones incluyera
todos los factores salariales, aplicando una liquidación aritmética del
derecho.
En medio de la controversia, el entonces magistrado Alejandro Ordóñez
interpuso su propia demanda. A través de una ley y un decreto se creó una prima
especial de servicios en la Rama Judicial. Bajo la consideración de que dicho
factor hacía parte de los ingresos totales anuales equiparados con los de los
congresistas, pidió revisar su caso. Además, argumentó que esa prima debía
liquidarse sobre los ingresos laborales totales, incluyendo sueldo, gastos de
representación, prima de localización y vivienda, prima de salud, prima de
servicios, prima de navidad y cesantía.
La Dirección de Administración Judicial se opuso, pero la demanda se
abrió paso. La Sala Plena del Tribunal Administrativo de Cundinamarca se
declaró impedida porque compartía los argumentos de Alejandro Ordóñez. Fue
necesario integrar una sala de conjueces. Toda la discusión del caso estuvo
referenciada por los vacíos entre los beneficios de los congresistas y los
magistrados de las altas cortes. La Sala de Conjueces falló en marzo de 2008 y
ordenó pagar a Ordóñez las diferencias adeudadas por prima especial de
servicios desde marzo de 2000 a esa fecha.
Ya en calidad de procurador general, conforme a sus convicciones sobre
la materia, Alejandro Ordóñez ha expedido varias circulares para definir cómo
debe aplicarse el régimen de transición en materia pensional para los
funcionarios de la justicia y los organismos de control. Su idea, como se lee
en la circular 048 de septiembre de 2010, es “evitar interpretaciones que
puedan vulnerar derechos fundamentales de aquellas personas próximas a
pensionarse”. Con el añadido de advertir las consecuencias de actos u
omisiones.
El 3 de noviembre de 2010 el procurador Ordóñez expidió la circular 054,
en la cual invocó la defensa del patrimonio público, pidió evitar la creciente
judicialización del tema pensional y recalcó que, de acuerdo con las nuevas
disposiciones, las entidades públicas encargadas de reconocer y pagar pensiones
de jubilación, prestaciones sociales y salarios de trabajadores, debían tener
en cuenta “los precedentes jurisprudenciales que en materia ordinaria o
contenciosa administrativa se hubieren proferido en cinco o más casos
análogos”.
Su requerimiento a los ministerios, Cajanal, Seguro Social y fondos de
pensiones fue respetar los derechos adquiridos y acatar la “jurisprudencia de
la Corte Constitucional y el Consejo de Estado en defensa de los derechos de
los servidores públicos afiliados a regímenes pensionales cobijados por la
transición”. De paso, instó a revisar los precedentes jurisprudenciales en la
materia para evitar detrimento al patrimonio público, violación a los derechos
de los afiliados y la congestión que por estos casos ya reina en la Rama
Judicial.
El tema está al rojo vivo pero poco trasciende, porque pelear con la
justicia es una osadía. Sin embargo, entre las autoridades económicas existe la
preocupación de modificaciones al sistema pensional por vía de interpretación
jurídica, para beneficiar a altos dignatarios de la Rama Judicial y los
organismos de control. Una realidad que se traduce en la búsqueda de beneficios
en contra de la estabilidad de las finanzas públicas, con un escenario
adicional poco explorado: la rotación de cargos de mayores ingresos entre los
funcionarios próximos a pensionarse.
El caso de la
Judicatura
La Contraloría General de la República adoptó esta semana una
decisión inusual: imputó cargos de responsabilidad fiscal contra 13 magistrados
y exmagistrados del Consejo Superior de la Judicatura por presuntos daños al
patrimonio público en cuantía superior a los $3.000 millones, en hechos
relacionados con apoyo para la liquidación pensional de funcionarios
judiciales.
Lo que pretende el organismo de control es establecer si hubo
irregularidades en la designación de magistrados auxiliares por breves
períodos, con el fin de que cumplieran requisitos de edad y tiempo y, de esta
manera, pudieran obtener mejores condiciones para el pago de su pensión, en
detrimento de los recursos públicos.
La preocupación
económica del Gobierno
El Ministerio de Hacienda produjo en mayo de 2011 un documento que
demuestra la inquietud de las autoridades económicas sobre lo que está
sucediendo alrededor del Sistema General de Pensiones. En esencia, se establece
que la unificación de los regímenes pensionales cayó en el terreno de las decisiones
judiciales.
Según expertos consultados, el tema
es de tal magnitud que ya se han producido fallos que incluso se van más atrás
de la Ley 33 de 1985 que regía los términos de pensión de altos dignatarios de
la justicia, para autorizar pagos imprevistos que, de alguna manera,
correspondan a los privilegios pensionales de los congresistas.
La preocupación del alto gobierno radica en el impacto fiscal que están
causando estos fallos. Un cálculo del Ministerio de Hacienda prevé que en caso
de extenderse ese tipo de decisiones, la incidencia para las finanzas del
Estado sería enorme, afectando derechos de otros trabajadores con opciones de
adquirir su pensión.
La elección del
procurador general
En los próximos días el Senado de la República elegirá procurador
general de la Nación. El favoritismo en la elección está en cabeza del actual
titular del Ministerio Público, Alejandro Ordóñez Maldonado, quien desde hace
varias semanas recibió el respaldo de varios partidos políticos. El abogado
Ordóñez fue ternado por la Corte Suprema de Justicia.
Sus otros rivales son la magistrada del Consejo Superior de la
Judicatura María Mercedes López, quien fue seleccionada por el presidente Juan
Manuel Santos como aspirante al cargo el pasado 1° de noviembre.
La terna la complementa el jurista Orlando Gallo Suárez, quien fue
escogido en representación del Consejo de Estado.
